los resortes del poder local: los municipios mendocinos bajo la lupa (1914-1934)
GIMENA IRIART GABRIELLI
Instituto de Ciencias Humanas, Sociales y Ambientales
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
Universidad Nacional de Cuyo
Mendoza
Argentina
https://orcid.org/0000-0002-5733-4840
PolHis, Revista Bibliográfica Del Programa Interuniversitario De Historia Política,
Año 18, N° 36, pp.105-134
Julio – Diciembre de 2025
ISSN 1853-7723
ARK CAICYT
https://id.caicyt.gov.ar/ark:/s18537723/ylnywk1ev
Fecha de recepción: 25/08/2025 - Fecha de aceptación: 19/11/2025
Resumen
El trabajo se propone profundizar acerca del funcionamiento y las transformaciones del régimen municipal de Mendoza a partir de tres momentos clave entre 1914 y 1934. Este análisis de mediano plazo aunado a la exploración de las concepciones acerca del rol de las municipalidades por parte de los actores políticos permitió restituir la relación entre los dispositivos institucionales y las prácticas políticas en los departamentos que constituyeron espacios clave del poder territorial y de los vínculos entre municipios y provincia. Leyes, intervenciones y elecciones se erigieron en mecanismos decisivos para moldear las características del régimen municipal mendocino atravesado por las disputas partidarias y por las tensiones entre provincia y nación. La cuestión municipal ha suscitado escaso interés en la literatura académica local, pero estas exploraciones pueden constituir un puntapié inicial para habilitar comparaciones con otras provincias.
Palabras Clave
Historia política – Régimen municipal – Mendoza – Partidos políticos – Prácticas políticas.
the springs of local power: Mendoza´s municipalities under scrutiny (1914–1934)
Abstract
This study aims to provide an analysis of the functioning and transformations of the municipal regime in Mendoza based on three key moments between 1914 and 1934. This medium-term period analysis, combined with an exploration of political actors' conceptions of the role of municipalities, made it possible to restore the relationship between institutional mechanisms and political practices in the departments that became key spaces of territorial power and the ties between municipalities and the province. Laws, interventions, and elections became decisive mechanisms that shaped the characteristics of the municipal regime in Mendoza, which was marked by party disputes and tensions between the province and the nation. The municipal issue has attracted little academic interest in the local academic literature, but these explorations may serve as a starting point for comparisons with other provinces.
Keywords
Political history – Municipal regime – Mendoza – Political parties – Political practices.
los RESORTES DEL PODER LOCAL: LOS MUNICIPIOS MENDOCINOS BAJO LA LUPA (1914-1934)
Introducción
El propósito de este artículo es examinar el funcionamiento y las transformaciones del régimen político municipal de Mendoza entre 1914 y 1934, con el fin de restituir e interpretar la relación entre las prácticas políticas y los dispositivos político-institucionales diseñados para vehiculizar la participación electoral en los departamentos, domesticar la rivalidad partidaria y conservar los canales de control y representación territorial. La escasa atención en torno de los vínculos municipios-provincia en la literatura académica local y sobre el lugar que ocupó la cuestión municipal en la sociedad mendocina constituyen un aliciente para avanzar en este sentido (Ábalos, 2006; Sanjurjo y Hirschegger, 2010).
En concreto, este trabajo se propone indagar las dinámicas municipales mendocinas en tres momentos y contextos diferentes a través de la producción de distintos mecanismos (intervenciones, leyes, elecciones) para profundizar el análisis de la relación provincia-municipios.
Este marco temporal de mediano plazo coincide con tres giros significativos en el devenir municipal al prestar atención, en primer lugar, a la llegada de una comuna socialista en 1914 que no superó los escollos con el oficialismo de turno. Este primer momento exhibió los realineamientos políticos provinciales tras el desmantelamiento de la maquinaria roquista, el fortalecimiento del Partido Popular (PP) como alternativa al civitismo,[1] y la participación de socialistas y radicales tras los cambios animados por la reforma electoral de 1912. En segundo lugar, cobra importancia la restitución de las autonomías municipales vía electoral en 1922 durante el gobierno radical-lencinista de Carlos Washington Lencinas. A pesar de que el lencinismo,[2] movimiento local y popular surgido del seno del radicalismo, había bregado en la oposición por el peso de las autonomías municipales, una vez en el poder mantuvo las comunas intervenidas como resortes indispensables para conservar el poder territorial. Por último, la bisagra 1933/1934 atiende a los modos de pensar los municipios durante la hegemonía del Partido Demócrata en el marco de una nueva ley orgánica de municipalidades que tensionó las concepciones entre demócratas y socialistas.
El recorte temporal propone una mirada atenta a las vicisitudes propias de las preocupaciones comunales para auscultar los cambios y las continuidades en torno del entramado municipal en el tránsito del régimen oligárquico al democrático y a la posterior “república imposible” (Halperin Donghi, 2007). En efecto, las normativas y las prácticas con relación a estos espacios expresaron una inquietud constante por parte de diversos actores sobre las características de las municipalidades en el esquema de poder provincial. De este modo, algunos estudios como el de Beatriz Bragoni (2021) acerca del montaje del gobierno representativo decimonónico evidencian cómo la centralización de atributos de la autoridad de los gobernadores fue el resultado de procesos conflictivos por el control del esquema de poder intermedio.
De este modo, poner el foco en la política local puede arrojar luz no sólo sobre la especificidad de las modulaciones políticas de Mendoza, sino sobre otras configuraciones sociopolíticas que habiliten las comparaciones con otras provincias. La gravitación de la escala municipal ha sido revisitada en otros espacios regionales dando cuenta de una agenda de investigación común que aún necesita ser puesta en diálogo y comparada.[3] La restitución del juego de las especificidades locales en relación al espacio provincial y local, entendiéndolo como “territorio de producción de lo político” (Aelo, 2006), donde se mixturan las lógicas nacionales, provinciales y locales, no implica dejar de preguntarse por interrogantes más amplios vinculados a la cuestión democrática para testear empíricamente los alcances y los límites de la democracia ampliada y la distancia con las prácticas políticas concretas, pero destacando el papel que jugaron los municipios en el tablero político.
La investigación priorizó análisis relacionales de las distintas esferas o “escalas” de gobierno bajo examen, en base a tratamientos empíricos cualitativos y al empleo de herramientas conceptuales y metodológicas propias de la historia política y de la historia social (Guerra, 1993; Halperin Donghi, 2004). Por lo tanto, para reponer la dinámica del ámbito municipal se efectuó un denso trabajo de archivo que combinó registros oficiales, memorias de los ministerios e intervenciones, carpetas de la junta electoral, diarios de sesiones de la provincia y la nación; y la prensa militante como los periódicos radicales, La Palabra y El Pueblo, o los conservadores/liberales La Libertad y El Censor; y La Vanguardia, Lucha de clases y El Socialista en el campo del socialismo.
El artículo se encuentra organizado en cuatro apartados. El primero expone brevemente la normativa institucional que afectó al régimen municipal, mientras que los tres restantes siguen un lineamiento cronológico acorde a los tres momentos significativos propuestos para examinar las características del rol de las municipalidades y su lugar en la agenda pública.
La cuestión municipal en la normativa institucional
El interés por reconstruir las dinámicas municipales en la provincia requiere una breve revisión de la conformación y de los cambios operados en el régimen municipal y de las transformaciones en el sistema electoral que impactaron en el diseño institucional provincial y local (Seghesso, 1997).
En primer lugar, se reconoció el régimen municipal en la carta constitucional de 1854 de acuerdo con un criterio territorial ya que estas unidades administrativas funcionaron como cabeza de cada uno de los departamentos. El proceso de municipalización no estuvo exento de conflictos y recién en 1868 se dispuso la primera ley reglamentaria que, sin embargo, tuvo como principal escollo una acusada dependencia de las autoridades provinciales (Ábalos, 2006). Las posteriores modificaciones que experimentó el esquema de autoridad intermedio oscilaron entre la descentralización y la centralización y los distintos modos de seleccionar a las autoridades que evidenciaron las dificultades por domesticar el poder territorial (Bragoni, 2021). Para 1914 existían 17 departamentos con sus respectivos municipios.
En segundo lugar, con relación a la reforma constitucional de 1916 fue significativa la impronta efectuada por el pensamiento de Julián Barraquero en la Convención Constituyente a través de la redacción de su proyecto. En él propició la “absoluta autonomía de las municipalidades”, defendió su origen natural en consonancia con la mirada de Tocqueville y también evidenció la raigambre del “organicismo krausista” (Ábalos, 2006, pp.37-38). Bajo este prisma, sostuvo su preferencia por la descentralización gubernamental a tono con los debates político-doctrinarios sobre la “cuestión municipal” desde el siglo XIX y comienzos del siglo XX (Ternavasio, 2006).
De modo esquemático, la carta de 1916 dispuso la administración de los intereses y servicios locales de la capital y los departamentos en manos de las municipalidades. Su composición dependía de un departamento ejecutivo a cargo del intendente y un departamento deliberativo integrado por concejales mediante la elección directa del pueblo del departamento. Además, el texto de 1916 replicó el de 1894/5 con relación a la necesidad de ciudadanía en ejercicio para acceder al cargo de intendente, apartando a los extranjeros de esta posibilidad, aunque sí podían votar en el ámbito comunal y ser concejales (Seghesso, 1997, p. 361). El único cargo rentado de esta estructura lo constituía el de intendente.
Esta autoridad era seleccionada, con posibilidad de reelección, entre los propios concejales que duraban tres años en sus funciones y desempeñaban sus cargos de modo gratuito. Mientras tanto el intendente de la capital era elegido por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Posiblemente, el principal objetivo era facilitar la convivencia entre el jefe de estado provincial y el jefe de la comuna capitalina. En efecto, Julián Barraquero sostuvo que “para evitar choques o evitar un conflicto local, habría la conveniencia de orden y tranquilidad, de que el Intendente fuera elegido por el Poder Ejecutivo, entre los municipales elegidos por el pueblo”.[4] Las modalidades para designar a los intendentes también constituyeron un cúmulo de preocupaciones en otras provincias como lo expuso el revuelo suscitado en torno de la constitución reformista santafesina en 1921 que dispuso la elección directa de los intendentes y creó intensas desavenencias en Rosario (Mauro, 2013). Retornando a Mendoza, la principal voz opositora encarnó en el socialismo, ya que ello significaba una restricción a la autonomía municipal y una medida “antidemocrática y antirrepublicana”. Además, el Partido Socialista (PS) sostuvo que este modo de selección era “atentatorio de uno de los derechos más fundamentales del pueblo: la elección de sus propios representantes”.[5]
En tercer lugar, el régimen electoral constituyó otro núcleo de disputas. En este sentido, la ley n°589 de 1912 adoptó los cambios introducidos por la Ley Sáenz Peña estableciendo el sufragio universal masculino, secreto, obligatorio y el sistema de lista incompleta. Sin embargo, en la esfera municipal el voto se mantuvo calificado hasta 1920 según un monto mínimo de patente anual exigida a argentinos y extranjeros e incluía a las mujeres como electores (ley nº 702 de 1916). Posteriormente, con la modificación a la ley orgánica de municipalidades nº 769 de 1920 se otorgó la universalidad del sufragio masculino en el ámbito municipal, se creó el padrón suplementario para los extranjeros que debían cumplir requisitos de edad, residencia de dos años en el municipio, ser propietarios o contar con comercio, industria, profesión o contribución municipal. Paradójicamente se excluyó a las mujeres de la participación política electoral (Seghesso, 1997, p. 282).
Por último, las tensiones derivadas de la subordinación del nivel municipal al provincial y al nacional se hicieron evidentes con la problemática de las intervenciones y las acefalías comunales. En efecto, la disposición constitucional otorgaba a la Suprema Corte de Justicia provincial la última palabra respecto de los conflictos internos municipales o entre éstas y la provincia; y la facultad al gobernador en casos de acefalía para intervenir y convocar a elecciones en el término de treinta días. No obstante, las relaciones entre la provincia y los municipios se revelaron muy difíciles de encauzar debido en parte a las contradicciones, avances y contramarchas sobre todo a partir del efecto de prolongadas intervenciones a las comunas, las intervenciones federales y las disputas interpartidarias entre lencinistas, conservadores, radicales disidentes y socialistas.
Una efímera comuna socialista en Mendoza (1914)
El año 1914 trajo consigo algunas novedades para la provincia cuyana. Por un lado, el PP, ala reformista del mundo liberal-conservador, triunfó en las elecciones y ocupó la gobernación a la par que los socialistas inauguraban su presencia en el mercado electoral. Dos años antes el PS había cosechado a nivel nacional significativos éxitos electorales demostrando la complejización de la participación política y las adecuaciones organizativas del PS tras el impacto de la reforma electoral de 1912 (Martínez Mazzola, 2015). El interés del PS sobre la cuestión municipal formaba parte de una agenda nacional (Dimarco y Landau, 2015; Poy, 2020). A tono con ello los socialistas mendocinos incluyeron tempranamente la inquietud por el funcionamiento de las comunas y demandaron el sufragio universal masculino y femenino, la elección popular directa de ambas ramas de los órganos municipales y la representación proporcional. A pesar de las críticas al esquema federal (Galluci, 2024), los socialistas locales comenzaron a participar en las elecciones provinciales en 1914 en un clima signado por los aires reformistas a la par que extendían su presencia en otros puntos de la provincia más allá de la capital (Iriart, 2025). En ese año, en el marco de avances electorales de interesante magnitud, el PS logró la mayoría en el Concejo Deliberante de la ciudad de Mendoza.
Una de las propuestas centrales del PS era la modificación de la ley orgánica de municipalidades con el fin de hacer electivo entre los miembros del Concejo el cargo de intendente. Este mecanismo apuntaba a equilibrar las ríspidas relaciones entre los departamentos ejecutivo y deliberativo de la comuna y a fortalecer la autonomía municipal. Mientras tanto, el vocero local Lucha de clases apuntó contra el modo de elección del intendente como “instrumento dócil del Poder Ejecutivo” que servía a la “oligarquía capitalista” y catapultó al municipio como “base de la cual ha de partirse en la conquista paulatina de los poderes públicos para realizar desde allí el advenimiento de la sociedad futura”.[6]En este sentido, el líder y abogado socialista Ramón Morey sostuvo que si se aprobaba este proyecto el intendente sería la “encarnación de la verdadera voluntad popular y no la encarnación de la voluntad del poder ejecutivo”, y que hasta el momento solo existía un “simulacro de vida municipal”.[7]
Otra de las estrategias fue el impulso de un Manifiesto del socialismo mendocino a los trabajadores en ocasión de las elecciones municipales, en el cual se concebía a sí mismo como “partido obrero” contrapuesto a las “oligarquías económicas y políticas” que explotaban a los trabajadores en las fábricas y en el campo. Erigió a estos comicios como claves al afirmar que “la municipalidad, como que está en contacto íntimo y directo con el pueblo, es la llamada a satisfacer sus necesidades en forma de servicios públicos, con los mismos impuestos que a ese fin cobra”.[8] Así, el PS formulaba la socialización de las industrias y ramos expendedores de los artículos de primera necesidad en al ámbito municipal. Cerraba el manifiesto con una invitación a participar de los eventos socialistas “para todos aquellos obreros que tienen una verdadera conciencia de clase, y formada esta convicción: no hay más que dos partidos, o sean, el de los explotadores bajo distintos nombres, y el de los explotados bajo la denominación única de Partido Socialista”.[9]
Los comerciantes minoristas y mayoristas, así como también el comité electoral de italianos brindaron su apoyo a la plataforma socialista. También se afirmó la presencia del centro socialista femenino en la contienda electoral y se criticó a los comités del PP en los cuales corría el vino, mientras que el PS demostraba una “actitud mesurada, serena y enérgica” a favor de la capacitación para la vida cívica.[10]
Las conquistas electorales del PS y la expansión de centros socialistas diseminados por toda la república constituían alicientes vigorosos en las voces de las figuras más reconocidas dentro de sus filas. Incluso los diputados nacionales realizaban giras por las provincias con la intención de brindar su apoyo y difundir las ideas de democracia y libertad en clave socialista. En efecto, en Mendoza la llegada los diputados Cúneo y Zaccagnini estuvo acompañada por una batería de mítines y conferencias con el fin de robustecer la contienda electoral.
Finalmente, los socialistas lograron un sonado triunfo en la capital de Mendoza al alcanzar la mayoría en el Concejo Deliberante con 1518 votos frente a los 1362 votos del PP y los 1106 votos de Almaceneros.[11] Cabe destacar que los radicales no participaron en estas elecciones. El éxito socialista se tradujo en el ingreso de los candidatos Atavila de la Rosa (propietario), Lázaro Godoy (empleado), Elisardo Fortes (tipógrafo), Julio Grandi (yesero), Jacinto Pichetto (contador público), Juan Nieto (vendedor ambulante), Floreal Dorado (educacionista) y León Maturana (escribano) al Concejo Deliberante de Mendoza.[12] La diversidad de ocupaciones exhibe la heterogeneidad de los perfiles socioeconómicos que combinaba a propietarios rurales, profesionales liberales y obreros.
La efímera intervención socialista en la comuna expresó “la capacidad política de la clase trabajadora” y la preocupación por incluir temáticas sociales en la gestión de los asuntos municipales, como el proyecto de jornada laboral de ocho horas para los obreros municipales y la creación de una oficina del trabajo.[13]
Sin embargo, las huestes del PP no se quedaron de brazos cruzados y advirtieron acerca del peligro de “haber librado los comicios a la voluntad popular”, e hicieron uso de la figura del intendente y de la minoría que impugnó los diplomas de los concejales socialistas para obstaculizar su accionar en el cuerpo deliberativo del cual se retiraron.[14] No obstante, la mayoría continuó la sesión y eligió presidente del cuerpo a Lázaro Godoy y como vice a Jacinto Pichetto. A su vez, el intendente Anzorena desconoció la legalidad de la constitución del Concejo Deliberante por la protesta de la minoría, actitud que fue catalogada como una “maniobra” oficialista.[15]
A pesar del triunfo obtenido en los comicios municipales en octubre de 1914, el socialismo no logró controlar la municipalidad de la capital de Mendoza al ser intervenida por los sectores gobernantes del PP, que hicieron oídos sordos de los reclamos y el apoyo de otras provincias (Lacoste, 1993, p. 76). Los periódicos locales como Los Andes, La Tarde y El Socialista siguieron de cerca el asunto municipal. Incluso alcanzó eco nacional, como lo demostraron las intervenciones de La Vanguardia al describir la actitud de la minoría del PP que rechazó los diplomas de algunos concejales socialistas en connivencia con el intendente municipal y el gobernador, circunstancia que el periódico calificó de “confabulación oligárquica”.[16]
En efecto, la distancia entre las normas y las prácticas políticas cobraba peso y atizaba los conflictos institucionales en el interior del municipio y entre éste y el poder provincial. De este modo, la mayoría socialista interpretaba la actitud del intendente como un “alzamiento” contra el Concejo y una “transgresión” a la ley orgánica de municipalidades y vaticinaba que el gobernador le daría la razón a la máxima autoridad de la capital: “la primera municipalidad socialista del país moriría al nacer y sin que se haya promulgado uno solo de sus proyectos”.[17] Mientras que los socialistas pidieron al Poder Ejecutivo que destituyera al intendente, un líder popular llamado Luis F. Silvetti calificó a los socialistas mendocinos como “personas sin prestigio ni arraigo alguno, que llegaron al gobierno comunal con un juego de padrones falsos”, y exhibió tintes xenófobos al vincular la incapacidad de los concejales socialistas con su procedencia étnica: “un andaluz vanidoso, un gallego cerrado, un milanés lírico y un hijo de Calabria”.[18]
La cuestión municipal recibió el apoyo del socialismo desde diferentes puntos del país a través de la celebración de mítines y conferencias a la par que el gobernador de Mendoza expedía un decreto que rechazaba el pedido de destitución del intendente por el Concejo Deliberante y remitía los antecedentes del asunto a la Suprema Corte de la provincia.[19] De este modo, se agregaba otra institución al conflicto municipal de la ciudad de Mendoza y se encarcelaba a los concejales socialistas Maturana y Pichetto por los discursos considerados ofensivos hacia la figura del gobernador Francisco Álvarez.[20]
Por último, el gobernador popular Francisco Álvarez decretó la intervención del Concejo Deliberante y nombró interventor al propio intendente Jacinto Anzorena. Por su parte, los concejales socialistas resolvieron solicitar al Congreso la intervención nacional con el propósito de restablecer el régimen republicano subvertido.[21] Frente a ello, el ministro del Interior Miguel S. Ortiz precisó que el asunto era de orden local y que escapaba a la injerencia del Poder Ejecutivo nacional.[22] Ante la negativa, el PS organizó una serie de mítines en distintos puntos de la ciudad para protestar por la intervención a la comuna socialista. No obstante, el conflicto quedó en manos del oficialismo provincial que puso fin a la breve experiencia socialista en el plano municipal.
El restablecimiento de las autonomías municipales a través de elecciones (1922)
Las municipalidades de Mendoza permanecieron intervenidas desde la llegada de la misión federal de Eufrasio Loza en noviembre de 1917 hasta las elecciones de julio de 1922. El panorama que describía el interventor federal no reflejaba una situación satisfactoria para las comunas cuando se detenía a los peones municipales en los momentos de manifestaciones públicas o eran separados de sus puestos si no profesaban las mismas ideas políticas que el jefe del que dependían.[23]
El restablecimiento de las autonomías municipales se había erigido en una de las banderas del radicalismo desde el llano. Sin embargo, una vez que José Néstor Lencinas accedió al poder en 1918 éstas se mantuvieron intervenidas. En el Congreso el diputado nacional conservador Julio César Raffo de la Reta remarcó que durante el gobierno radical los interventores municipales habían reunido en sí “la suma del poder público municipal”.[24] Por su parte, el PS criticaba el manejo comunal del radicalismo y abogaba por la reforma a la ley orgánica de municipalidades, destacando su importancia en el tejido institucional de la provincia:
Un estado sin régimen municipal popular y libre es como un edificio sin cimientos que apenas si podrá constituir una democracia inadecuada, sin práctica en el ejercicio de las libertades primordiales, propenso en todo momento a ser pasto de la oligarquía o víctima de desviaciones políticas peligrosas. Esas asambleas locales, dice Toqueville, refiriéndose a las municipalidades, son la fuerza de las naciones libres. Una nación puede fundar un sistema de gobierno libre, pero sin el espíritu de las instituciones municipales no puede poseer el espíritu de libertad.[25]
Desde la perspectiva socialista la comuna se asociaba con la democracia y la libertad. Recién en 1919 el Poder Ejecutivo bajo los designios de José Néstor Lencinas remitió un proyecto de reforma (ley n° 769 sancionada el 7 de enero de 1920) que implantó el sufragio universal masculino y creó para los extranjeros un padrón municipal complementario (Seghesso, 1997, pp. 282-283).
Sin embargo, este nuevo dispositivo para el régimen municipal no se implementó debido a la llegada de una nueva intervención federal a cargo de Eudoro Vargas Gómez (1920-1922), ante la cual los radicales lencinistas reclamaron al comisionado para hacerse cargo del problema municipal, desde una faz política al considerar al régimen municipal autónomo como “uno de los capitales más interesantes de nuestro sistema federal de gobierno, y su más democrática conquista”, y desde una faz económica, ya que con las intervenciones se destruían sus fuentes económicas.[26]
Finalmente, el gobierno de Carlos Washington Lencinas (1922-1924) restableció el normal funcionamiento de las comunas mediante comicios. En ese sentido, el análisis de las elecciones comunales del 30 de julio de 1922 permite escrudiñar las particularidades y los patrones comunes de las lógicas municipales en diálogo con la escala provincial. El ministro de gobierno dispuso la circulación de una nota para impulsar las tareas electorales que incluyeron la inscripción de extranjeros fiscalizada por cada intendente interventor en un registro foliado y sellado, datos que se plasmarían en una libreta cívica municipal. A dicha comunicación se sumaba un decreto sobre padrón complementario municipal para organizar estos comicios.[27] Algunas voces radicales destacaron que la labor comunal debía ser “eminentemente apolítica”, es decir, los elementos de filiación partidaria debían alejarse de su seno porque lo que interesaba en ella era el “progreso departamental”.[28]
En efecto, las autoridades de San Martín informaban la realización de las labores de “padrones definitivos de los extranjeros inscriptos en este departamento, los que en su totalidad están en condiciones de sufragar en las próximas elecciones municipales”.[29] Paralelamente, la existencia de algunos de estos padrones en la carpeta electoral permite conocer el perfil de 107 extranjeros en San Martín en condiciones de ser electores. El predominio corresponde a los italianos con el 61, 6%, le siguen los libaneses con el 20,5%, los españoles representaron el 13%, los franceses el 2,8% y, finalmente, se registraron un chileno y un checoeslovaco. Entre sus profesiones se destaca la hegemonía de propietarios y comerciantes; luego, industriales, bodegueros, agricultores y, por último, un constructor y un herrero.
Las campañas electorales atizaron los enfrentamientos interpartidarios y el despliegue de una batería de prácticas políticas para ganar la adhesión de un mercado electoral ampliado. Desde la Federación Socialista de Mendoza se elevó a la Legislatura un petitorio para modificar el sistema electoral provincial e incorporar el sistema proporcional a los cuerpos colegiados, es decir, a la legislatura y a los concejos municipales, ya que la representación de dos partidos políticos no satisfacía la exigencia constitucional y resultaba, a sus ojos, “antidemocrática y antirrepublicana”.[30] Bajo esta perspectiva la proporcionalidad otorgaba mayor legitimidad y representatividad al sistema político.
La Tabla 1 permite acceder a una mirada general de los resultados de las elecciones municipales que arrojaron un triunfo para el oficialismo lencinista, con excepción de Tunuyán. Ahora bien, un análisis más pormenorizado a través de la prensa de la época habilita el conocimiento de las singularidades de cada comuna. De este modo, en la capital, además de la participación de los partidos políticos mayoritarios como la Unión Cívica Radical Lencinista (UCRL), el Partido Liberal (PL) y el PS, se constituyó la Liga de Defensa Comunal compuesta por la Unión Comercial e Industrial y el Centro de Almaceneros,[31] para ejercer sus influencias “sin carácter político” en el desenvolvimiento de las comunas.[32] Posiblemente, la conformación de esta liga constituyó una tentativa por parte de las corporaciones empresariales para trasladar su peso socioeconómico al plano de la política comunal. En la Capital, en donde funcionaron 78 mesas del padrón y dos mesas complementarias de extranjeros, las diferencias entre estas agrupaciones no fueron tan significativas. En efecto, la UCRL obtuvo 1.197 votos de los votos y la minoría la conquistó el PS con 1.177 votos. Por detrás habían quedado el PL con 1.121 votos, La Liga de Defensa Comunal con 1.100 votos, los liberales georgistas con 48 votos y el Partido Comunista con 35 votos.[33] De esta manera, en la contienda electoral capitalina se advertía una mayor presencia de agrupaciones que dinamizaron el tablero político local.
Tabla 1. Resultados elecciones municipales en Mendoza, 1922.
Por su parte en la zona urbana de Godoy Cruz, los lencinistas también conquistaron la mayoría con 452 votos, mientras que la minoría correspondió a la Unión Comunal y el PLcon 395 votos. Además, habían participado el PS (251 votos) y el Partido Unitario (45 votos). En Guaymallén, a los 581 votos lencinistas siguió una escisión del conservadurismo liberal denominado Partido Liberal Democrático con 316 votos. Por detrás quedó el PL con 160 votos y una fracción radical comandada por Francisco Rubilar llamada UCR Obrerista con 113 votos. Mientras que en Rivadavia, Tunuyán y Tupungato el escenario se mantuvo polarizado entre lencinistas y liberales.
En las zonas dinamizadas por la vitivinicultura, como San Martín y Maipú, destacó el accionar del PC que elevó una petición para que se anularan las elecciones en dichos departamentos. Esta solicitud fue desechada. De este modo, San Martín demostró también el triunfo de la UCRL con 620 votos, seguido del PL con 433 votos. El socialismo cosechó 182 votos y los comunistas la cifra de 39 votos. En Maipú, los resultados no fueron tan diferentes. Por su parte, el departamento de Junín otorgó la minoría a un partido comunal denominada Unión Vecinal con 273 votos, que desplazó al PL que solo consiguió 100 votos. La mayoría había sido conquistada, una vez más, por el radicalismo lencinista con 410 votos.
Los departamentos más alejados del este, zona ferroviaria, como Santa Rosa, arrojaron los siguientes datos: UCRL 187 votos, Unión Comunal 89 votos y PL 18 votos. Y La Paz: UCRL 218 votos, PL 120 votos, PS 29 votos y PC 12 votos. Hacia el sur, San Rafael se reveló como un foco importante para los distintos desgajamientos radicales (UCRL 765 votos; UCR disidente 607 votos), pero también como un baluarte del socialismo con 107 votos, que dejó en el último puesto al PL que solo obtuvo 81 votos. Por último, falta rastrear los resultados de los departamentos de Luján, General Alvear y San Carlos.
El oficialismo gubernamental sostuvo su preocupación por aceitar los vínculos entre la provincia y los municipios cuando, en noviembre de 1922, el Poder Ejecutivo mediante un decreto convocó a los intendentes de todos los municipios a participar de una reunión en la Casa de Gobierno con el motivo de elaborar un estudio sobre la situación económica de las comunas y abordar las ventajas y desventajas del sistema autonómico municipal.
A partir de este fenómeno, la prensa radical reafirmaba, una vez más, la tensión entre política y administración, cuando se expresaba que precisamente la política era lo que había hundido en el “desquicio” a las comunas que “requieren menos política y más administración”, y que ello exigía autonomía e independencia sin “intervenciones políticas extrañas”.[34]Sin embargo, los conflictos institucionales en el interior de las comunas se tornaron en argumentos para que el gobierno provincial interviniera algunas municipalidades durante los años veinte.
La reforma a la ley orgánica de municipalidades en la era demócrata (1934)
El golpe de estado de 1930 inauguró una nueva etapa política de la historia argentina signada por un sistema político “distorsionado” (Macor, 2001), que colocó al país en un laberinto sin salida signado por la erosión de las normas republicanas y democráticas de gobierno (Halperin Donghi, 2007). Dentro del concierto de fuerzas que saludaron con beneplácito a la interrupción institucional se entroncó el mundo liberal-conservador, que logró construir un partido que aglutinó a las fuerzas provinciales con la configuración del Partido Demócrata Nacional (1931), el cual formó parte de la Concordancia que catapultó al poder a Agustín P. Justo (de Privitellio, 2001). La relación provincia-municipios, la autonomía y la cuestión federal constituyeron problemas en la agenda pública de los años treinta, como lo demostraron los diversos congresos provinciales para debatir los temas locales y los casos del sabattinismo cordobés y los vaivenes santafesinos (Persello, 1992).
En el escenario provincial estos cambios implicaron una redefinición de las negociaciones y los posicionamientos políticos que facilitaron el acceso al poder de los denominados liberales ahora metamorfoseados en los demócratas locales. En este sentido, las elecciones del 8 de noviembre de 1931 implicaron un amplio triunfo para el PDN en la provincia con la fórmula Ricardo Videla-Gilberto Suárez Lago, junto con la proscripción/abstención del radicalismo, y el segundo lugar para la Alianza Civil (PDP junto al socialismo) con la fórmula conjunta Luis Silvetti-Santiago Castromán (Caroglio, 2017). En la legislatura se tradujo en la presencia de catorce legisladores por la Alianza y treinta por el PDN.
De este modo, el recinto legislativo se instituyó en un espacio privilegiado para comparar las distintas visiones que sustentaron demócratas y socialistas, a través del análisis de los debates por la nueva ley orgánica de municipalidades (1933-1934) durante la era demócrata, sobre los modos de concebir la representación en la política municipal y las funciones de estas instituciones en la vida política provincial. El proyecto fue presentado por el senador demócrata Luciano Peltier en 1933. Entre sus argumentos se hizo patente que las competencias de estas instituciones se encontraban bajo parámetros defectuosos y anticuados.[35] Uno de los ejes dentro de esta reforma era hacer posible de modo práctico el régimen autónomo de las comunas y reducir la posibilidad de intervención de las autoridades centrales,[36] poniendo su funcionamiento bajo conceptos modernos y de mejoramiento administrativo para no “esperar todo del gobierno del Estado”.[37]
Una concepción amplia de la participación electoral orientó a este procurador demócrata cuando señaló la contradicción entre el modo de elección indirecto de los intendentes y la restricción del número de extranjeros en el Concejo Deliberante cuando al mismo tiempo se hablaba de la importancia del libre sufragio y la voluntad popular.[38] De este modo y desde su perspectiva todo el vecindario debía participar en la administración de las comunas por medio de sus representantes. A tono con ello el proyecto de Peltier acordaba el voto a las mujeres en las elecciones municipales y la inscripción automática de los extranjeros contribuyentes. Además, otorgaba la posibilidad de votar a los extranjeros con profesión liberal. Todo ello formaba parte de un ensayo para una reforma más amplia. En esta senda precisó que
las administraciones municipales no son organismos políticos, debe inculcarse en la masa electoral, cualquiera sea su nacionalidad, que le es conveniente y necesario contribuir a la constitución de organismos que afectan intereses y necesidades públicas tan íntimamente vinculados a la familia y a la vida en común.[39]
Sin embargo, el despacho de la mayoría de la comisión optó por rechazar el voto a las mujeres.[40]
Por su parte, los petitorios y las discusiones dejaban claro que las municipalidades, en la mentalidad de los socialistas, se erigían en espacios clave de ejercicio de la libertad y la democracia. Por ello y con motivo de la modificación a la ley orgánica de municipalidades, Benito Marianetti se erigió en una de las voces clave dentro de la cámara joven para dejar en claro el posicionamiento del PS y, a la vez, escribió De la municipalidad a la comuna (1934) en donde sintetizó la visión socialista de esta institución de evidente gravitación. En efecto, el título del estudio hacía referencia al tránsito de “la entidad burguesa, burocrática y administrativa, a la entidad-base, de carácter socialista y solidario” (Marianetti, 1934, pp. 5-6). Celebró la municipalización de los servicios públicos, la creación de comisiones municipales departamentales y la reunión de congresos municipales, pero aclaró que éstos debían ser promovidos por las comunas y no a iniciativa del Poder Ejecutivo. Los socialistas sustentaron la ampliación en la esfera del sufragio en el orden municipal al mostrarse contrarios a una posible restricción del voto según el pago de contribuciones directas que intentaba achicar la participación de los extranjeros en el voto municipal y que calificaron de “repugnante” al principio democrático (Marianetti, 1934, p. 39). También señalaron la necesidad de ampliar el voto a obreros y empleados extranjeros que trabajaran en las municipalidades.
En el Senado, las reformas propuestas por el socialismo fueron defendidas por Santiago Castromán que implicaban un fuerte “contenido social” y que el senado rechazaba demostrando que era la “quinta rueda del engranaje estatal” que trababa las corrientes del “progreso legislativo”.[41]Las preocupaciones de los voceros socialistas comprendían que
el concepto moderno del gobierno municipal (…) Amplía su acción al extender sus funciones a la acción social y la extensión de la cultura popular hacia las “clases populares” (…) para asegurar a la población el disfrute de esos servicios con tarifas moderadas y equitativas (…) protegiendo, además, a los trabajadores contra la voracidad y explotación de los empresarios.[42]
Asimismo, se mostraron favorables a la inclusión del recallcomo el derecho del pueblo para pedir la destitución de un funcionario, de la iniciativa popular y del referendum como mecanismos para lograr la verdadera autonomía municipal. Estas iniciativas ya estaban presentes, por ejemplo, en la Constitución santafesina de 1921 como mecanismos de democracia semidirecta que “traducían a la arena política los fenómenos de masificación social” (Roldán, 2017, p.143) y se replicaron en la reforma cordobesa durante el sabattisnismo (Persello, 1992).
Por su parte, Marianetti expresó que en una próxima reforma constitucional debería incluirse la remuneración de los concejales para facilitar “la entrada de los trabajadores a la función pública” (1934, p. 62) y el reconocimiento del derecho de agremiación por parte de los obreros municipales. Con respecto a esta última temática Peltier precisó que el derecho de agremiación debía ser una cuestión dispuesta por una ley de orden nacional y no en el orden provincial. En consonancia con ello existían varios antecedentes desde el proyecto de Joaquín V. González de 1904, un proyecto presentado por Justo, Palacios y Laurencena en 1912, otro de Sánchez Sorondo de 1919, otro del diputado por Córdoba del Barco también en 1919, entre otros.[43] Por su parte, el senador socialista Elisardo Fortes, oriundo de España y gráfico, sostuvo que legislar con relación al derecho de agremiación y de huelga podría ser objeto en el orden provincial sin menoscabar al orden nacional.[44]
La propuesta demócrata se convirtió en la ley n° 1.079 y su análisis constituyó un prisma para escrutar las distintas visiones que sobre la cuestión municipal sostuvieron los demócratas y los socialistas. Estos últimos incorporaron la presencia de legisladores de extracción obrera y durante estos años se encontraron sobrerrepresentados en la legislatura debido a la abstención radical constituyéndose en el principal bastión opositor frente al orden demócrata (Caroglio, 2017). Si bien la propuesta inicial de Peltier incluía importantes innovaciones como la ampliación del sufragio a las mujeres, esta iniciativa no fue bien recibida por la mayoría de los demócratas. Existió un consenso ante la necesidad de modernizar y adecuar a las comunas en un contexto de cambio en las relaciones entre sociedad y estado. Sin embargo, los socialistas expresaron la conveniencia de ampliar las funciones de las comunas, de dotarlas de mayores instrumentos para lograr una verdadera autonomía y de la inclusión de mecanismos de democracia semidirecta para robustecer la participación ciudadana. Estas novedades fueron desechadas por el arco oficialista, pero se logró una legislación que intentó regular con mayor precisión las competencias y los recursos municipales.
Algunas reflexiones finales
La investigación se constituyó en un punto de partida para repensar las dinámicas municipales de Mendoza en una mirada de mediano plazo en diálogo con la escala provincial durante el periodo de entreguerras. La reconstrucción del andamiaje institucional para comprender de modo adecuado las tensiones entre la normativa y las prácticas políticas locales hizo necesaria la recuperación de los cambios sustanciados en la reforma constitucional de 1916, en el régimen electoral y en la ley orgánica de municipalidades.
Los tres momentos analizados permiten observar la importancia del control del régimen municipal por parte de los actores políticos como piezas clave en la construcción del poder territorial. El año 1914 se inauguró con una sorpresa para la dirigencia oficialista marcada por la llegada de los socialistas a la comuna de la Capital. Esta coyuntura evidenció el crecimiento electoral del socialismo a nivel nacional y provincial y expuso las dificultades del PP por aceptar el resultado de las elecciones. La comuna socialista fue, entonces, una breve experiencia coartada por los conflictos institucionales entre Concejo Deliberante, intendente, gobernador llegando incluso al plano nacional.
En segundo lugar, se prestó especial atención al análisis de las elecciones del 30 de julio de 1922 que restituyeron las autonomías municipales tras varios años de permanecer intervenidas. La promesa vinculada a las autonomías comunales se erigió en una deuda pendiente en los programas de las diversas agrupaciones políticas que participaron de esta contienda. Las formas concretas de entender el régimen municipal no trazaron contornos definidos sobre qué implicaba la autonomía municipal vociferada por las distintas fuerzas políticas, como tampoco se identificaron límites precisos entre el rol político y administrativo de las comunas, sino que más bien se ponderó uno sobre otro a la luz de coyunturas específicas. Otro de los núcleos de disputa lo constituyó la forma de elección del intendente de la capital a tono con lo acontecido en otros espacios provinciales e incluso en la Capital Federal.
En líneas generales, un examen más detallado de la dinámica municipal permite complejizar el armado de las maquinarias políticas de las diversas agrupaciones y afirmar que la tradicional disputa entre lencinistas y liberales no constituía la única variable para tener en cuenta. De esta manera, la participación de fraccionamientos tanto dentro del radicalismo como del liberalismo, pero también la configuración de uniones comunales y la participación relevante de la izquierda representada por el socialismo y, en menor medida, por el comunismo indican la conformación de un tablero político rico, variado y móvil en el cual coexistieron escenarios políticos polarizados y otros más fragmentados.
En relación con la escala nacional, resulta oportuno indicar para futuras investigaciones la necesidad de articular cómo era percibida y analizada la provincia de Mendoza desde el poder central y qué lugar ocupaban las autonomías provinciales y municipales, sobre todo en los debates concernientes a las intervenciones federales que arribaron a la región en varias oportunidades durante la etapa de la democracia ampliada. De este modo, se complementan las interacciones entre los niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal), como en un “juego de escalas”, en el esquema y la dinámica del poder federal.
El tercer momento que coincidió con el predominio del gobierno demócrata en la provincia tras el golpe de estado de 1930 mostró que el funcionamiento de las comunas continuaba siendo una preocupación presente en la agenda pública que resistía su delimitación entre el carácter administrativo y político. Demócratas y socialistas coincidieron en la necesidad de reformar la ley orgánica para adecuar los municipios a los nuevos tiempos y bajo parámetros modernos. Sin embargo, las contribuciones de los socialistas en la institucionalidad municipal los llevaron a ampliar las funciones de la comuna al vincular la cuestión municipal con la cuestión social, ensanchar las bases de la participación a los extranjeros y mujeres, y proponer el derecho de agremiación de los trabajadores municipales, cuestiones que no fueron bien recibidas por los legisladores demócratas.
La investigación mostró que la articulación del régimen municipal fue conflictiva y dificultosa debido a las continuas intervenciones, las injerencias provenientes del Poder Ejecutivo provincial, los cambios en la legislación, las demoras en el llamado a elecciones, las tensiones entre las facultades de los municipios y la Legislatura, y las disputas en elinterior de las comunas, que exhibieron las luchas político-partidarias entre lencinistas, radicales no lencinistas, socialistas y liberales/demócratas. Aun así, los municipios se configuraron en espacios clave del tablero político para controlar los distritos electorales y domesticar la rivalidad partidaria, y su rol osciló entre el fortalecimiento del proyecto democratizador y la generación de dificultades que quebraron la democracia republicana.
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