LA DEMOCRACIA Y EL HORIZONTE DE LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA: EXPECTATIVAS Y DIAGNÓSTICOS EN LOS COMICIOS DE 1983
CLAUDIO BELINI
Universidad de Buenos Aires
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas,
Buenos aires, argentina
MILAGROS RODRÍGUEZ
Universidad De Buenos Aires
Consejo Nacional De Investigaciones Científicas Y Tecnológicas,
Buenos Aires, Argentina
PolHis, Revista Bibliográfica Del Programa Interuniversitario De Historia Política,
Año 16, N° 32, pp. 43-74
Julio- Diciembre de 2023
ISSN 1853-7723
Fecha de recepción:30/06/2023 - Fecha de aceptación:07/12/2023
Resumen
El objetivo de este artículo es analizar la coyuntura económica de la Argentina durante 1983, y a través de ese análisis atender a dos dimensiones complementarias. En primer lugar, nos proponemos contextualizar dicho año en la evolución del entorno macroeconómico en el periodo que se inició con el derrumbe del programa económico de Martínez de Hoz y, que se agudizó con la crisis de la deuda latinoamericana de 1982. En segundo lugar, indagar las posturas del radicalismo y el justicialismo frente a la crisis mencionada y los diagnósticos que elaboraron en torno a los problemas y los desafíos planteados en la transición a la democracia. A propósito, este trabajo pretende reflexionar sobre las continuidades y rupturas del proceso económico y sus repercusiones en las percepciones y las estrategias de los partidos políticos mayoritarios.
Palabras Clave
crisis económica; transición democrática; radicalismo; peronismo; controversias económicas.
DEMOCRACY AND THE HORIZON OF ECONOMIC RECOVERY: EXPECTATIONS AND DIAGNOSES IN THE 1983 ELECTIONS IN ARGENTINA
Abstract
The aim of this article is to analyze the economic situation in Argentina in 1983, focusing on two complementary dimensions. First, it proposes to contextualize that year in the evolution of the macroeconomic environment in the period that began with the collapse of Martínez de Hoz's economic programme and worsened in 1982 with the Latin American debt crisis. Secondly, it examines the positions of radicalism and justicialism in the face of this crisis and the diagnoses they made regarding the problems and challenges of the transition to democracy. In this regard, the paper aims to reflect on the continuities and ruptures of the economic process and its impact on the perceptions and strategies of the main political parties.
Keywords
economic crisis; democratic transition; radicalism; peronism; economics controversies.
LA DEMOCRACIA Y EL HORIZONTE DE LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA: EXPECTATIVAS Y DIAGNÓSTICOS EN LOS COMICIOS DE 1983
El año 1983 constituye un clivaje central de la historia reciente argentina. Desde el punto de vista económico, el retorno de la democracia configuró un horizonte de posibilidad para los actores económicos y sociales que, desgastados por la sucesión de crisis y recesiones acaecidas entre 1975 y 1982, depositaron en el nuevo gobierno la expectativa de soluciones que permitieran retomar la senda del crecimiento y mejorar los niveles de ingresos. Claro que no todos ellos percibían que las transformaciones económicas heredadas de la última dictadura serían difíciles de revertir y que, para entonces, habían dado a luz un nuevo régimen de acumulación centrado en la valorización financiera del capital. Sin embargo, era evidente que tanto la inflación crónica como la retracción del mercado interno configuraban los efectos más perniciosos de esa herencia.
El primer equipo económico de Raúl Alfonsín, dirigido por Bernardo Grinspun e integrado por economistas del partido que habían participado en la gestión de Arturo Illia, debió hacer frente a esas expectativas y lidiar con una realidad local e internacional mucho más dura de lo que habían pensado. Según Heredia, mientras que la deuda externa fue abordada en campaña como un problema eminentemente político, que se resolvería a través de una negociación “dura” con el Fondo Monetario Internacional y los bancos acreedores, la inflación se interpretaba como consecuencia de la puja redistributiva y la insuficiencia de oferta de bienes (2006, p. 167). En efecto, la bibliografía sobre el período suele señalar que la gestión Grinspun desplegó una serie de medidas anacrónicas que, más que responder a las transformaciones desplegadas a partir de 1975, reproducía las clásicas políticas de reactivación que se imponían cuando culminaba la fase descendente de los ciclos de stop and go entre las décadas de 1950 y 1970 (Gerchunoff y Llach, 1998; Ortiz y Schorr, 2006; Pesce, 2006).
De esta forma, se apeló a la recomposición de los salarios como vía para reactivar la economía, mientras que la producción industrial y la recaudación fiscal se orientaron, fundamentalmente, a beneficiar a los trabajadores en la distribución del ingreso y disminuir el desempleo. Sin embargo, luego de un año de gestión, el proyecto naufragó frente a la inflexibilidad del FMI y de los acreedores en relación al problema de la deuda y la ausencia de acuerdos con el poder económico para congelar precios y salarios. Como consecuencia, hacia fines de 1984 la política redistributiva se desvanecía en medio de una escalada inflacionaria creciente.
Para explicar las razones de ese fracaso, algunos autores señalan que ninguno de los partidos mayoritarios, ni el radicalismo ni el justicialismo, dedicaron un análisis exhaustivo al origen de los problemas económicos durante la campaña, y menos atención aún recibieron los límites estructurales del modelo industrial (Gerchunoff y Llach, 1998; Heredia, 2006). Sin embargo, tanto la extensión como el carácter de las propuestas económicas que se verifican en los documentos partidarios producidos entre 1982 y 1983 permiten matizar esa afirmación.
El objetivo de este trabajo es reconstruir los diagnósticos y propuestas discutidos en la campaña electoral de 1983 en relación a la situación económica. A partir de un somero recorrido por las principales transformaciones de la economía entre 1976 y 1982, la indagación se centrará primero en el análisis de los documentos producidos por la Multipartidaria entre 1981 y 1982, en tanto constituyó un antecedente central para muchas de las definiciones que serían retomadas en la transición democrática. En segunda instancia, se analizará la evolución del pensamiento económico y de los equipos técnicos entre 1982 y 1983 de los dos partidos mayoritarios, siguiendo con especial atención los movimientos de renovación en el interior del Partido Justicialista y de la Unión Cívica Radical. Dicho recorte se basa en que, tal y como señalan Ferrari, Ricci y Suárez (2013), a diferencia de lo ocurrido con posterioridad a la elección de 1991, en 1983 se manifestó una clara tendencia bipartidista. Por un lado, porque ni la UCR ni el PJ se presentaron a elecciones integrando coaliciones y, por otro, porque las “terceras fuerzas” (como el Partido Intransigente, el Movimiento de Integración y Desarrollo o el Partido Federal) se ubicaron muy por debajo en la contienda electoral, concentrando en conjunto menos del 10% de los votos totales. Finalmente, se realizará un análisis comparativo de las plataformas electorales de ambos partidos en torno a cuatro dimensiones centrales del debate económico: la reactivación económica, el rol del Estado, el problema de la inflación y la deuda externa.
En este punto, el empleo de fuentes tales como las plataformas electorales requieren algunas consideraciones. A pesar de que muchas veces han sido calificadas como irrelevantes, son elementos importantes para ponderar la representación política y la organización del gobierno. Si bien en América Latina es común que los representantes no cumplan sus promesas electorales al ocupar los cargos públicos, las plataformas son la manifestación institucional de sus concepciones filosófico-políticas, además de constituir una instancia legal y formal de compromiso frente a la ciudadanía (D’Alessandro, 2013).[1] Es por este motivo que, más allá de indagar en las posibilidades de concretar su contenido ─que, como veremos, difícilmente podrían ser llevados a la práctica sin anularse o contradecirse entre sí─, nos interesa aquí recolectar algunos elementos para comprender los diagnósticos y rumbos a seguir que se delinearon en materia económica. Asimismo, la reconstrucción de las ideas económicas de los partidos en los años iniciales de la década de 1980 será completado con libros, revistas y publicaciones partidarias.
A modo de hipótesis, sostenemos que las cuestiones económicas ocuparon un papel relevante en los posicionamientos de los partidos políticos durante la campaña presidencial de 1983. La tendencia puede rastrearse incluso en los documentos de la Multipartidaria, en los cuales dichos temas concitaron la atención de las corrientes que se disputaban el liderazgo en ambos partidos. Si bien existía una postura crítica común frente a efectos de las políticas de apertura y endeudamiento de la dictadura y un consenso amplio en torno a la necesidad de volver sobre un modelo de desarrollo centrado en el mercado interno y la reactivación industrial, se observaron diferencias a la hora de definir alguno de los desafíos más importantes, matices y disidencias entre los grupos contendientes. En este sentido, se destaca la perduración de concepciones y modelos económicos implementados antes de 1975. Al menos en parte, parecía una respuesta razonable frente a políticas económicas que, como las ensayadas por la dictadura, mostraban resultados muy regresivos en términos de crecimiento, generación del empleo y redistribución del ingreso en América Latina y en economías desarrolladas.
El entorno macroeconómico del 83’: el derrumbe de la “tablita” y la crisis de la deuda
La década de 1980 inició una etapa de crisis que, a diferencia de las que habían estallado recurrentemente en la economía argentina, tenía una naturaleza y consecuencias diferentes. Si bien sus causas más directas se basaban en las profundas transformaciones operadas en la economía tras la implementación del programa económico de Martínez de Hoz, también era resultado del rápido avance de la globalización financiera que culminó con la crisis de la deuda en América Latina. Ambas dimensiones resultan centrales para comprender la difícil encrucijada que la Argentina atravesaba en 1983 y sobre la cual se bosquejaron distintas alternativas para superar la crisis.
Desde el punto de vista local, la política económica implementada por Martínez de Hoz luego de 1978 se basó en el “enfoque monetario de balanza de pagos”, que combinaba la fijación pautada del tipo de cambio (conocida popularmente como “La Tablita”), con la apertura comercial y la liberalización del sector financiero a través de la ley de Entidades Financieras. En este último plano, fue fundamental la Reforma Financiera de 1977, que liberó las tasas de interés y los requisitos para el surgimiento de entidades financieras, otorgando a los bancos privados un papel central en la absorción y reasignación de recursos. El resultado fue el aumento de las tasas de interés, que por vez primera en décadas fueron positivas en términos reales (Schvarzer, 1986). La reforma financiera se produjo en un contexto internacional marcado por la crisis del petróleo que se tradujo en la disponibilidad de petrodólares canalizados por la banca estadounidense, europea y japonesa, los cuales propiciaron un incremento notable del endeudamiento del sector público y privado, y de la especulación financiera.
Los supuestos del enfoque aperturista, que implicaban una tendencia a la convergencia de la inflación y las tasas de interés local con los niveles vigentes en el mercado internacional, no se cumplieron. En las condiciones de funcionamiento de la economía argentina, el atraso del tipo de cambio y el incremento de las tasas de interés estimularon aún más la especulación financiera en función del esquema del tipo de cambio pautado y la apertura financiera. El diferencial de tasas de interés interna y externa, y el mantenimiento de una pauta cambiaria, atrajeron el ingreso de capitales que, colocados en el sector financiero a tasas de interés reales positivas, generaron altos rendimientos a los inversores, quienes buscarían luego su conversión en dólares y la salida del mercado.
Los primeros sectores afectados fueron los productivos. La industria no pudo resistir la competencia de los productos importados, que en los sectores más dinámicos contaban con la ventaja de nuevas tecnologías de producción y se veían, al mismo tiempo, abaratados por la apreciación cambiaria. Por otra parte, las tasas de interés reales positivas incrementaron los costos financieros de las empresas, sobre todo, a las pequeñas y medianas que no podían contar con acceso a créditos baratos en el mercado externo. Una suerte similar corrieron las economías regionales, algunas de ellas productoras de materias primas para la exportación, como la lana o el algodón, que perdieron mercados externos. Muy pronto, el tipo de cambio real apreciado afectó incluso a los sectores productivos más competitivos de la economía argentina: los productores pampeanos (Belini y Korol, 2020, pp. 264-273). De hecho, las organizaciones empresariales del agro censuraron la política oficial, a pesar de mantener el apoyo a los objetivos de largo plazo del Proceso.
La decisión de la Reserva Federal norteamericana de elevar las tasas de interés para combatir la inflación puso fin a la disponibilidad de crédito internacional barato. El “efecto Volcker”, ─denominado así en función de su artífice, Paul Volcker, jefe de la Reserva─, elevó las tasas de interés estadounidenses al 20% anual a partir de mayo de 1980, y obligó a las otras economías centrales a tomar medidas similares, provocando una fuerte recesión. En segunda instancia, las políticas adoptadas en los países industrializados provocaron una caída de la demanda de materias primas y un ciclo de deterioro de los términos del intercambio que afectó a toda América Latina durante la siguiente década. Finalmente, a partir de 1981, el gobierno de Ronald Reagan impulsó políticas fiscales y monetarias que provocaron un incremento del valor del dólar (Marichal, 2010, pp. 206-209). Era el final del sueño del financiamiento externo barato que había arrojado a los gobiernos y los empresarios latinoamericanos a un intenso endeudamiento. A partir de entonces, las altas tasas de interés y los bajos precios mundiales de las commodities introdujeron graves restricciones para el crecimiento de las economías periféricas.
En este contexto adverso, el programa de Martínez de Hoz se desplomó durante 1980 por la grave crisis industrial y bancaria, y la reversión de las condiciones internacionales que hicieron posible esta primera experiencia de apertura comercial y financiera combinada con atraso cambiario.[2] A partir de marzo de 1981, su sucesor Lorenzo Sigaut debió aplicar sucesivas devaluaciones en un intento fallido por corregir el déficit del sector externo y la fuga de capitales. También se reimplantaron las retenciones a las exportaciones del sector primario, anuladas en 1976. La economía real se desplomó, con una contracción del 6% con respecto al año previo, el PBI industrial cayó un 16% y la inflación retornó a niveles de tres dígitos (Belini y Korol, 2020, pp. 244-247). Como señalan Frenkel, Fanelli y Sommer (1988), se trató de un verdadero “ajuste caótico”: las devaluaciones monetarias provocaron fuertes transferencias intersectoriales del ingreso, entre sectores del capital y desde el trabajo al capital (Cuadro 1).
Cuadro 1: Indicadores económicos, 1974-1984[3]
Al año siguiente, la crisis financiera mundial se profundizó. Mientras que, en abril de 1982, la Guerra de Malvinas aisló al país de los circuitos comerciales y financieros, en agosto estalló la crisis de la deuda latinoamericana luego de que México anunciara la suspensión del pago de los intereses (Cuesta y Trupkin, 2022, pp. 380-383; Marichal, 2010, pp. 209-224). La moratoria mexicana constituyó un hito del devenir económico latinoamericano en dos aspectos: en primer lugar, porque visibilizó las consecuencias más dramáticas del vertiginoso endeudamiento que venía cobrando forma desde la década anterior y que tuvo a los tres “gigantes de la deuda” ─México, Brasil y Argentina─ como sus principales protagonistas. En segunda instancia, la crisis vino a evidenciar el problema de insolvencia estructural en América Latina, basado en la necesidad creciente de importaciones y la expansión de las responsabilidades fiscales sin una contrapartida de recursos genuinos tributarios (Bértola y Ocampo, 2013; Libman, Palazzo y Rodríguez, 2022).
Ambos sucesos internacionales implicaron transformaciones clave en el plano local. Mientras que la derrota argentina en Malvinas decantó la retirada castrense y el retorno de la democracia, la crisis de la deuda puso en jaque definitivo al sistema de endeudamiento practicado en los años anteriores. El ministro de Economía, José María Dagnino Pastore, y el presidente del Banco Central, Domingo Cavallo, implementaron un nuevo y más generoso programa para aliviar el peso de las deudas contraídas por el sector privado.[4] Se trató de la renovación de la política de concesión de créditos a tasas de interés negativas a las empresas y se amplió el otorgamiento de seguros de cambio, medidas que se tradujeron en la licuación de los pasivos y la socialización de la deuda privada externa (Basualdo, 2003, pp. 174-191; Peralta Ramos, 2007, pp. 184-187). Como resultado, la deuda externa creció aceleradamente entre 1980 y 1983 hasta alcanzar 45 mil millones de dólares, lo que representaba el 47% del Ingreso Nacional Bruto (Cuadro 2). Además, las obligaciones habían sido contraídas con bancos privados internacionales y eran mayoritariamente de corto plazo, lo que imponía dificultades para el manejo de la macroeconomía y las finanzas públicas.
Cuadro 2: Deuda externa argentina en millones de U$S corrientes[5]
Para finales de la dictadura, el PBI per cápita era, en dólares constantes, inferior al de 1974. A pesar de los efectos negativos de la crisis de la deuda y de poseer tasas de crecimiento demográfico más altas, Brasil y México exhibieron desempeños más positivos. En cambio, la economía argentina completaba en 1983 la primera de las dos décadas de estancamiento de finales del siglo XX (Belini y Korol, 2020, pp. 234-235).
Un programa difuso: diagnósticos y propuestas de la Multipartidaria
Las críticas al programa de Martínez de Hoz aglutinaron tempranamente a amplios sectores de la sociedad desde 1980. Como señalan Novaro y Palermo, por entonces las concepciones estatistas y proteccionistas seguían teniendo vigencia en casi todos los grupos organizados de la sociedad como una suerte de “sustrato cultural” común (2004, p. 238). Ello explicaría por qué el modelo liberal fue paulatinamente impugnado por la Iglesia, sectores del sindicalismo y del empresariado, gran parte del arco político no procesista y buena parte de las Fuerzas Armadas. De esta forma, tras la apertura política limitada ─y fallida─ encarada por Viola, los partidos políticos volvieron a transformarse en interlocutores de la dictadura (Quiroga, 2003a).
En julio de 1981, las principales fuerzas políticas conformaron, por iniciativa del líder radical Ricardo Balbín, la Multipartidaria. El agrupamiento alentó la incorporación de otros partidos políticos y realizó reuniones con la Iglesia Católica y la Confederación General del Trabajo.[6] En su primera declaración, apeló a toda la ciudadanía, reclamando la vuelta al orden constitucional. Según la Multipartidaria se daba “por iniciada la etapa de transición a la democracia”, reclamando la restauración de “la justicia, la libertad y todos los derechos humanos”. El breve comunicado mencionó que se enfrentaba “la crisis económica y social más profunda en la historia del país”.[7] Luego de la reunión con la Iglesia, la Multipartidaria declaró que se inspiraba en la propuesta de la reconciliación, pero “sobre la base de la verdad”. El documento incluyó la idea de proponer un programa de emergencia para la reconstrucción, donde se integraban objetivos que, como sostuvo Gerchunoff, eran incompatibles entre sí y expresaban una escasa renovación de las ideas económicas (2022, pp. 277-280). Ellos incluían el sinceramiento de la paridad cambiaria y aumento de los salarios reales y de las jubilaciones; eliminación del déficit fiscal y saneamiento de los pasivos empresarios con tasas de interés ventajosas; elevación de la protección al sector manufacturero, ataque a la especulación, y desarrollo sostenido y equilibrado, entre otros.[8]
Entre mediados de 1981 y comienzos de 1982, la Multipartidaria emitió diversos documentos en los que los problemas económicos ocuparon un lugar significativo. No podía ser de otra manera, dado que éste era un campo en el que los partidos que la integraban tenían una mirada crítica común hacia la herencia de la dictadura y proponían políticas que compartían un aire de familia. Se trataba de revitalizar el modelo de desarrollo centrado en el mercado doméstico como base para una economía industrializada y un sector manufacturero moderno y competitivo, capaz de diversificar la composición de las exportaciones, que habían padecido durante la dictadura la reversión hacia los bienes primarios y los insumos industriales de uso difundido, en desmedro de las ventas de manufacturas de mayor componente tecnológico.
La Multipartidaria organizó una Comisión de Asuntos Económicos que, asesorada por los principales especialistas de los partidos, consultó a entidades y organizaciones sociales, redactó un extenso dictamen y publicó un “Plan de Emergencia Nacional”.[9] En diciembre de 1981, un documento recogió una propuesta que hacía de la redistribución del ingreso y del incremento de la demanda agregada, duramente castigada por la dictadura, la base de su enfoque económico:
“Es indispensable recomponer el poder de compra de los trabajadores mediante el urgente incremento salarial que alcance también a la población pasiva de menores ingresos. La resultante expansión del mercado interno permitirá reiniciar el proceso de ocupación plena, de acumulación y de avance de la productividad. Simultáneamente el fomento de las exportaciones de manufacturas y la expansión de la producción agropecuaria permitirá atacar el desequilibrio de la cuenta corriente del balance de pagos. El crecimiento de la productividad y el ingreso real generará recursos para elevar el bienestar y capitalizar la economía nacional”.[10]
Conjuntamente se proponía una política agresiva de fomento de exportaciones, mediante el empleo de políticas cambiarias; el control de las importaciones durante la etapa de “emergencia”; el aliento a la inversión extranjera; la eliminación de la reforma financiera de 1977 y el reforzamiento del papel del Banco Central en la política monetaria y crediticia tendiente a restaurar el crédito al sector productivo, la lucha contra la inflación; una política fiscal y monetaria “responsable” y el cumplimiento de las “funciones irrenunciables” del Estado, entre las cuales figuraba la planificación económica.
En relación a la deuda externa, se reafirmaba el acuerdo inicial de la Mulpartidaria en cuanto al pago de los intereses de la deuda externa “sin paralizar nuestro desarrollo”. Se trataba de rechazar las propuestas “monetaristas” que buscaban obtener un excedente (es decir superávits gemelos del sector externo y las cuentas públicas) para cumplir con los compromisos con los acreedores a costa del nivel de actividad. De hecho, la Multipartidaria condenó el nuevo enfoque económico impuesto por el ministro Roberto Alemann un mes más tarde, señalando que: “Nuevamente la receta que se propone no es aumentar la oferta de bienes sino reprimir la demanda”.[11]La dictadura presentaba el ataque al déficit fiscal como “una crítica implícita a los partidos populares”, pero la Multipartidaria afirmaba que el objetivo solo era posible de alcanzar en el marco de una política de expansión económica. Este análisis parecía no advertir del todo los nuevos condicionantes del endeudamiento externo. No obstante, debe recordarse que, si la economía argentina se había deslizado hacia la crisis, el impacto del “Efecto Volcker” en el mercado financiero internacional no había sido pleno y todavía faltaban más de seis meses para el inicio de la crisis de la deuda latinoamericana (Marichal, 2010, pp. 208-211).
Como veremos a continuación, las propuestas contenidas en los documentos de la Multipartidaria alimentaron y, en cierto sentido, homologaron la mirada sobre ciertos aspectos económicos generales, que serían recogidos en las plataformas partidarias. Una vez fijado el cronograma para los comicios en octubre de 1983, y en tanto que los partidos se reorganizaban, la Multipartidaria se mantuvo como instancia civil que garantizara la efectiva entrega del poder por parte de las Fuerzas Armadas.
La evolución del pensamiento económico en los partidos mayoritarios
En este contexto, las elecciones de 1983 reactivaron el papel y la dinámica interna de los partidos políticos. En la reanudación de la vida partidaria y en la definición de las internas, el debate sobre las cuestiones económicas ocupó un lugar destacado. Si bien no se asistió a una completa renovación de ideas, los sectores contendientes en las internas debatieron sobre el Estado de la economía y las políticas que se implementarían en el caso de ganar las elecciones.
En el campo peronista, las diferentes corrientes dedicaron un espacio importante al debate de las políticas económicas.[12] Por un lado, la Coordinadora de Acción Justicialista, que sostenía la candidatura de Ángel Federico Robledo, organizó en abril de 1983 el Primer Encuentro Nacional Político Programático del Justicialismo en Mendoza. El congreso se propuso reformular las propuestas del peronismo para lo que se pensaba como una victoria segura frente a Alfonsín. Leopoldo Frenkel, que había fundado el Consejo de Planificación en 1972, y Eduardo Curia, que llegaría a ser viceministro de Economía en 1990, fueron dos de los más destacados colaboradores. La propuesta retomaba el esquema peronista tradicional que confiaba al Estado un papel rector como planificador, y a las entidades empresariales y el movimiento obrero un lugar decisivo en la política de concertación sectorial. Así, reposaba sobre la reactivación del mercado interno, vía incrementos salariales y apoyo al empresariado para el pleno empleo de la capacidad productiva. No obstante, se advertía que debía tomarse distancia tanto de “una postura autarquizante a ultranza, como una perspectiva de apertura unilateral” (Robledo, 1983, p.71). Se trataba de alentar un modelo productivo que “considerando las deprimentes perspectivas de la economía mundial” estuviera centrado en la reindustrialización ─especialmente el desarrollo de las industrias básicas─, el impulso a las exportaciones de bienes primarios y manufacturados, y la reactivación de las economías regionales. El documento final advirtió el problema de la deuda externa, admitiendo la imposibilidad de afrontar los pagos de los servicios. Por lo tanto, proponía la renegociación con los acreedores, la revisión del acuerdo que la dictadura había realizado con el FMI, la búsqueda de coincidencias con otros países latinoamericanos frente al aumento de los intereses, y la revisión de la deuda contraída (Robledo, 1983, pp. 66-67).
Por su parte, el Movimiento de Unidad Solidaridad y Organización (MUSO), que conducía Cafiero, formuló un programa en el que la dimensión económica ocupó un papel central. A principios de 1983, Cafiero retomó la idea de alcanzar una concertación entre la CGT y los “empresarios nacionales (rurales, industriales o de servicios) esclarecidos en términos políticos”. El modelo de desarrollo debía retornar a la senda de la industrialización genuina, asentada en la modernización tecnológica, y al mismo tiempo alentar la expansión de las exportaciones del agro pampeano. Para el dirigente peronista, se trataba de abandonar la dicotomía de una economía cerrada o “totalmente abierta” para conducir al país hacia una economía de “apertura concertada” con los países con los que la Argentina debía integrarse y un cierre frente a otras economías.[13] En junio, el MUSO y el Instituto para el Tercer Plan Quinquenal, que reunía técnicos e intelectuales de la agrupación entre quienes estaban el ex secretario técnico de Juan Perón, Gustavo Caraballo y el economista Roberto Lavagna, presentaron una verdadera plataforma. El programa de Cafiero se asentaba en la necesidad de tres acuerdos básicos que incluían un consenso nacional, un compromiso político entre las fuerzas políticas mayoritarias y la reedición de un Pacto Social entre capital y trabajo. Este último sería la base de la política anti-inflacionaria, con vistas a incrementar la producción y recuperar la participación de los asalariados en el ingreso nacional.[14] Si esta idea era compartida por todas las corrientes del justicialismo, otras volvían sobre los instrumentos empleados en los gobiernos de Perón, mostrando hasta qué punto el rechazo al modelo liberal conducía a esquemas de políticas tradicionales. Así, por ejemplo, se sostenía la nacionalización de los depósitos y del comercio exterior de granos y carnes, así como el control estatal de la explotación total de los recursos energéticos. Poco después, la nominación de Ítalo Luder como candidato presidencial clausuró estos trabajos, pero los equipos técnicos se sumaron a los que ya tenía el flamante candidato peronista, entre quienes estaban Alberto Sojit, Roberto Frenkel y otros economistas no partidarios (Gerchunoff y Hora, 2022, p. 50).
Por su parte, el Radicalismo atravesaba una profunda transformación. Tras la muerte de Balbín en 1981, Alfonsín y su corriente, el Movimiento de Renovación y Cambio, se impusieron como espacio mayoritario a través del repudio total a los crímenes del Proceso y un discurso ético-político que oponía la democracia a la dictadura (Quiroga, 2003b; Novaro, 2021). Sin embargo, durante aquellos años no se cuestionó gran parte de las ideas económicas imperantes bajo el liderazgo de Balbín (D’Alessandro, 2013, p. 113). Al igual que el peronismo, el radicalismo también se respaldó en un equipo económico con experiencia en gestión, como Juan Carlos Pugliese, Grinspun, García Vázquez, Roque Carranza y Conrado Storani, quienes habían ocupado diversos cargos en el gobierno de Illia.[15] Con la excepción de Pugliese, habían participado de la formación de Renovación y Cambio en 1972 y eran los principales interlocutores de Alfonsín en cuestiones económicas. En el seno de la UCR, Jorge Roulet fundó el Centro de Participación Política que, encuadrado en la corriente de Renovación y Cambio, ejerció una fuerte influencia en el programa partidario nacional y el bonaerense (Ferrari, 2017, pp. 196-197). En los hechos, esta influencia permite aseverar una línea de continuidad entre las propuestas de 1983 con el Congreso Nacional de Economía que la UCR había organizado en junio de 1980 bajo la conducción de Balbín.[16] El evento, que había sumado unas 107 presentaciones de economistas radicales y extrapartidarios, mostraba que el radicalismo seguía compartiendo las ideas a favor de una economía industrializada y con un mercado interno robusto. El Congreso propuso definir una estrategia de desarrollo que propendiera al equilibrio entre sectores productivos y regiones, pero con eje en el sector industrial, ya que solo este aseguraría a la población mejores niveles de vida, educación y desarrollo tecnológico. Por otro lado, el radicalismo rechazó las políticas de Martínez de Hoz por sus efectos sobre la concentración de los ingresos y la especulación financiera. En este último plano, aun cuando no eran claras las transformaciones que se estaban operando en el mercado internacional, los radicales advirtieron los peligros del sobre endeudamiento y de la apertura del sector financiero a los capitales de corto plazo. La reforma financiera de 1977 había permitido al sector evadir todas las normas de contralor del Banco Central, estimulando la especulación financiera, los autoprestámos de los grupos económicos y financieros, y el crack de la actividad productiva, no sin la complicidad del equipo económico: "Se ha cosechado lo que la propia Ley y actuación del Banco Central ha sembrado".[17] Una declaración propuso una nueva reforma que devolviera al Banco Central sus funciones clásicas ─sin la nacionalización de los depósitos─ pero confiriéndole atribuciones para conciliar la remuneración apropiada del ahorro y el fomento de la inversión productiva.
Las propuestas del Congreso de 1980 fueron retomadas por varios dirigentes una vez que se inició la campaña electoral (Persello, 2007, p. 279). En ellas podía observarse un claro influjo de keynesianismo e incluso del diagnóstico que en esa coyuntura venía realizando Raúl Prebisch, cuyos aportes contra el monetarismo fueron expuestos en el Colegio de Graduados de Ciencias Económicas y publicados con un elogioso prólogo de Grinspun (Prebisch, 1982). Prebisch se convertiría en asesor del primer equipo económico de Alfonsín.
A los economistas de partido se sumaron otros equipos técnicos que, por fuera de la estructura partidaria, colaboraron con Alfonsín a través de la formación de centros y grupos de investigación integrados por economistas, sociólogos, politólogos y otros cientistas sociales, como el Grupo Esmeralda, el Centro de Investigaciones Sobre el Estado y la Sociedad (CISEA), dirigido por Dante Caputo e integrado por Jorge Schvarzer y Jorge Federico Sabato (Persello, 2007, pp. 283-284).
Las propuestas económicas en tiempos de campaña electoral
En sus memorias, Juan Carlos Torre señala que la campaña de 1983 “no se jugó en verdad en el plano de los programas de gobierno ─por otra parte, bastante parecidos entre radicales y peronistas─, sino que se planteó en el terreno de los estilos de gobierno” (2021, p. 50). El análisis de las plataformas partidarias de 1983, tal y como veremos a continuación, permite agregar algunos matices a esa observación.[18] Por otra parte, resulta especialmente sintomático que ambos documentos dedicaran el capítulo más extenso a la cuestión económica. Según D’Alessandro, un mayor detenimiento en los problemas económicos parece ser una constante de las campañas luego de 1983, contradiciendo, al menos en cierto sentido, la afirmación de que la contienda electoral no otorgó a este tipo de problemáticas un lugar central (2013, p. 123).
El punto de partida de ambos documentos radica en la percepción de una crisis heredada que involucraba todos los planos: el político, el institucional, el social y el económico. Mientras que el justicialismo señalaba que: “A pesar de las condiciones negativas en las que recibimos el país, cambiaremos el rumbo político y social e invertiremos los mayores recursos disponibles (...) para rescatar al pueblo de su actual situación”,[19] el radicalismo, algo más enfático, señalaba que “la Nación sale de los siete años más terribles de su historia contemporánea, en los cuales la pretensión de avasallamiento del Régimen llegó a niveles desconocidos hasta el presente”.[20] Es a partir de ese axioma que se articularon distintas respuestas y diagnósticos para superar la crisis económica. Siguiendo la estructura clásica, las plataformas organizaron las propuestas en torno a las dimensiones centrales de la política macroeconómica: el sector agrario, forestal y la pesca; las manufacturas; la minería; la energía, las comunicaciones y los transportes; el sector público; las finanzas y la moneda; y el comercio interior y exterior interno y externo. A la identificación de ciertos problemas les seguía un punteo de las principales políticas a seguir.
En general, en el ámbito de las propuestas específicas para cada sector, los programas tendieron a converger. Por ejemplo, ambos partidos señalaban la importancia de diversificar e impulsar las exportaciones tradicionales y no tradicionales con la finalidad de obtener divisas y promover el desarrollo, y poniendo especial énfasis en la integración económica con América Latina. Para el sector agrario, la respuesta estaba en mejorar la infraestructura e impulsar la mecanización a través de distintas estrategias, como desalentar la tenencia de tierras improductivas, asegurar precios estables, consolidar los mercados externos y desplegar una política crediticia. Para el sector industrial, se proponía una reactivación de corto plazo junto con transformaciones estructurales en el largo aliento, que permitirían la diversificación de los mercados, la articulación del pleno empleo y la incorporación de tecnología. Sin embargo, pueden identificarse cuatro dimensiones centrales en el debate que, por su naturaleza, condicionaron y en cierto sentido articularon a las políticas sectoriales: la reactivación económica, el rol del Estado, el problema de la inflación y la deuda externa.
En cuanto al primer elemento, destaca la centralidad de la política de ingresos para llevar a cabo un desarrollo sostenido y un orden distributivo más justo que permitiera erradicar la pobreza. Mientras que en el justicialismo estas ideas se encontraban articuladas a los conceptos tradicionales de "justicia social" y "concertación económica", el radicalismo partía de la reconstrucción de la “fuerza moral” de la nación y la democratización de las instituciones. Pero, a pesar de esas diferencias discursivas, en ambas plataformas es claro que la llave maestra para la reactivación sería el incremento sostenido del salario en forma coherente con la plena utilización de la capacidad productiva y la reactivación del mercado. Así, mientras que, para el PJ, “el salario es la base y el punto de partida de todo ordenamiento económico-social”,[21] la UCR señalaba que la reactivación económica estaría dada por “(...) el aumento de la demanda interna por el incremento de la ocupación de los salarios” que a su vez “(...) no exigirá altos niveles de inversión ya que podrá ser satisfecha en su mayor parte por la actual capacidad productiva industrial subocupada”.[22] Cabe destacar que el argumento de una reactivación basada en la capacidad ociosa industrial era esgrimido en otros círculos no partidarios, como las principales corporaciones empresarias (Schvarzer, 1983a).[23]
Un segundo punto de encuentro era el rol del sector público en la economía. En ambos casos, la planificación y regulación estatal fue revalorizada para la fijación y movilización de objetivos macroeconómicos. Dicha tarea “irrenunciable” debía coexistir, sin embargo, con la vitalidad de la iniciativa privada y un uso racional y eficiente de los recursos públicos. Es así que, ambas plataformas apuntaban a una revisión y reducción del gasto “deformado” y la implementación de un sistema tarifario que permitiera solventar el costo real de los servicios públicos y subsidiar solo a los sectores más necesitados. En este punto, el radicalismo iba un paso más allá al enfatizar que la administración pública debía ser depurada de la corrupción y el favoritismo a través de la normalización institucional y la recomposición de los equipos técnicos. Ahora bien, la aspiración por una racionalización de los recursos fiscales no excluía la continuidad de la obra pública estatal como elemento dinamizador de la economía. Al respecto, ambos documentos destacaban la necesidad de culminar proyectos de infraestructura clave, y en el caso del radicalismo, avanzar además con un amplio programa de construcción de viviendas, escuelas y hospitales.
El tercer componente que aparece en forma explícita en las plataformas se refiere al problema de la inflación. En este punto, si bien se reconoció la complejidad del proceso y se daban distintas explicaciones sobre su origen, ninguno de los dos partidos presentó una política anti-inflacionaria consistente. Por cierto, las plataformas no eran un medio adecuado para intervenciones de ese tipo. De todos modos, resulta interesante observar cómo era tematizada la cuestión.[24] Mientras que para el PJ la inflación “es el resultante de la conjunción de elementos estructurales, monetarios y fiscales, a lo que debe agregarse la acción de las expectativas y pujas distributivas”[25], la UCR señalaba que desde 1975 “el Estado ha jugado un papel primordial en su generación a través de su capacidad para modificar artificialmente los precios” y, de esta forma, subsidiar la actividad especulativa. Asimismo, el radicalismo reconocía que la política antiinflacionaria “será la tarea más difícil y compleja del próximo gobierno”.[26] Pero entonces, ¿cuál sería la solución para tal problema? Según el justicialismo, la clave estaba en la vieja concertación de precios para frenar la puja distributiva, un adecuado manejo de la política monetaria y fiscal y el incremento de la oferta de bienes disponibles. Objetivo que, a la luz de la reactivación económica propuesta, parecía algo difícil de concretar. Para el radicalismo era un error pensar que la inflación cedería mediante una política de administración estatal de precios o la aplicación de programas ortodoxos y recesivos. Para frenar la inflación y reactivar la economía, era necesario "el saneamiento del sistema financiero, monetario y de precios". Debía operarse sobre el gasto público adecuándolo a los niveles de ingresos, eliminar paulatinamente los mecanismos de indexación que perpetuaban la inflación, imponer una política monetaria que adecuara la emisión a las necesidades de la actividad económica y reforzar los controles del Banco Central sobre el sistema financiero para desalentar la especulación.[27] En ese sentido, aunque se podía percibir algunos rasgos de la reforma del sistema financiero que el equipo de Grinspun plantearía, había cierta dispersión en el tratamiento de la política anti-inflacionaria en el programa partidario (Larriqueta, 1988, p. 103).
En conclusión, aún cuando ambos partidos dedicaron una atención central al problema distributivo, se destaca la perduración de concepciones de larga raigambre. Hacia fines de 1984, con motivo de un panel de debate organizado en el Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE), Schvarzer señalaba con cierta amargura: “Las políticas que se anunciaron a lo largo del ’83, por buenas que parecieran, eran realmente ingenuas. La proposición de programas para resolver la crisis repetía las experiencias de 1973 o las de 1963. Casi como si en la Argentina no hubiera pasado nada” (Schvarzer, 1984, p.7). De hecho, usinas de pensamiento como el CISEA ofrecían propuestas más aggiornadas a las nuevas transformaciones económicas. En relación a las políticas distributivas, Jorge Schvarzer señalaba la prudencia de combinarlas con una política anti-inflacionaria moderada que no se basara en el recorte fiscal sino en la modificación de la política financiera. Sin embargo, alertaba, dichas políticas enfrentarían a grupos de interés “creados”, como el sector financiero y algunos sectores empresarios, cuyo apoyo resultaba indispensable para asegurar la estabilidad política de la democracia (Schvarzer, 1983b). En este sentido, si bien se apelaba a una mayor regulación estatal, las plataformas eran lógicamente ambiguas y no se pronunciaban abiertamente en contra de ninguno de esos grupos de interés.
El problema de la deuda externa constituye una cuarta dimensión de análisis que, por su magnitud, era crucial. Sin embargo, resulta sintomático que el justicialismo solo le dedicara unas pocas líneas dentro del apartado sobre política cambiaria. Allí, en forma escueta, establecía que se pagarían las obligaciones con el exterior “legítimamente contraídas”[28] y que se renegociarían las condiciones con los acreedores en función de la estrategia de la "justicia social". Pero, a grandes rasgos, el tema no volvía a mencionarse en relación con otros aspectos clave, como la lucha contra la inflación o la reactivación económica.
La UCR, en cambio, reconocía que la deuda externa era una “verdadera espada de Damocles que pesa sobre la economía argentina”[29] y que de su resolución dependía el éxito del programa económico. Incluso el propio Alfonsín reconocía que la deuda había alcanzado proporciones “tremendas” y que había sido favorecida por la fuga de capitales que no se aplicaron a la industrialización sino, justamente, a desmantelar las estructuras productivas (Alfonsín, 1983, p. 237). Pero, si bien se hablaba de “recuperar las enormes masas de recursos que fueron sustraídas al país por los reducidos grupos en los que se concentró la actividad especuladora”[30], en ninguna parte del programa se explicitaba de qué forma específica se lograría esa transferencia. De hecho, la sección sobre entidades financieras no incluía comentarios sobre esa cuestión. En este sentido, Gerchunoff sostuvo que Alfonsín evitó poner la cuestión de la deuda como eje de campaña porque no quería transmitir pesimismo a la sociedad, o porque aún no tenía una perspectiva completa del problema (2022). Más allá de aquella posible explicación, y al igual que el peronismo y la Multipartidaria años atrás, la UCR se comprometía a cumplir con los pagos de la deuda, cuyos intereses se financiarían con divisas genuinas obtenidas a través del superávit comercial. Aún así, el documento aclaraba que servir a la deuda no debía, en ningún caso, condicionar las posibilidades de reactivación económica.
Consideraciones finales
En este artículo hemos sostenido que las cuestiones económicas ocuparon un papel relevante en los posicionamientos de los partidos políticos desde 1981. Un punto de partida común fue, sin dudas, la crítica hacia los efectos más perniciosos del programa de Martínez de Hoz y el proceso de endeudamiento agudizado después de la crisis de la deuda. Es en este sentido que los partidos reunidos en la Multipartidaria lograron un consenso amplio en torno a la necesidad de volver sobre un modelo de desarrollo centrado en el mercado interno y la reactivación industrial. Las políticas propuestas de reactivación vía recuperación del salario y la demanda agregada reeditaban el recetario de políticas que se habían ensayado frente a los ciclos de stop and go en el marco del modelo de Industrialización Sustitutiva de Importaciones antes de 1975. Más allá de aquellas apreciaciones, también es evidente que existieron diferencias sutiles pero centrales a la hora de definir algunos de los desafíos nodales de la economía en la coyuntura de 1983.
De esta afirmación se desprenden algunas observaciones. En primera instancia, las concepciones económicas descriptas se configuran como un hilo de continuidad entre la Multipartidaria, la evolución de las internas partidarias y las elecciones de 1983. Al menos en los aspectos fundamentales, como la deuda, el rol del Estado, la inflación y las perspectivas de reactivación económica, pueden rastrearse varios puntos de encuentro que, para muchos contemporáneos, fue leído como una falta de consistencia teórica. Según Gerchunoff, los programas económicos no eran muy diferentes, dado que “Entre el ‘pantano estructural’ de 1973 y el derrumbe de la gestión liberal de Martínez de Hoz no hubo una estrategia reformista sutil” (2022). Sin embargo, resulta importante repensar la coyuntura de comienzos de los años ochenta. La crisis internacional de los años setenta había reemplazado al keynesianismo por el monetarismo como corriente dominante en la economía, lo que se expresó a finales de esa década en las reformas neoconservadoras de Thatcher y Reagan. Pero estos modelos de reforma estaban demasiado asociados a las propuestas de la dictadura para invitar a los partidos mayoritarios a repensar una estrategia económica. Por otra parte, debe recordarse que, en ese entonces, el propio Prebisch reformuló su propia estrategia económica, la que sin embargo retornaba sobre la idea de la profundización de la sustitución de importaciones, el control de los flujos de capital y el aliento a la diversificación de la canasta exportadora (Prebisch, 1982b). Es decir, las propuestas del estructuralismo cepaliano, que habían influenciado sobre las políticas económicas en América Latina, continuaban dando batalla frente al monetarismo y las propuestas de liberalización económica. Parece claro entonces que se estaba en un momento temprano para programas de reformas “más sutiles”. Solo cuando las particularidades de la nueva coyuntura ─un régimen de alta inflación, recesión y restricción externa─, fueron más evidentes, el gobierno reevaluó las alternativas de política económica.
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