¿CENTRALIZACIÓN, AUTONOMÍA O AUTARQUÍA? CREACIÓN, PRÁCTICA Y REFORMA DE LOS REGÍMENES MUNICIPALES CORDOBESES (1856-1883)
LUCIANO NICOLA DAPELO
Universidad Nacional de Río Cuarto
Grupo de Investigación y Extensión en Historia Regional
Instituto de Investigaciones Sociales, Territoriales y Educativas/Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
Rio Cuarto, Córdoba, Argentina
PolHis, Revista Bibliográfica Del Programa Interuniversitario De Historia Política,
Año 16, N° 31, pp.137-166
Enero- Junio de 2023
ISSN 1853-7723
Fecha de recepción: 27/01/2023 - Fecha de aceptación:02/09/2023
Resumen
Este artículo tiene por finalidad realizar un análisis de los formatos (funciones, composición, representación, límites) adquiridos por la corporación municipal en Córdoba en el ordenamiento constitucional de 1856 y sus sucesivas reformas en 1870 y 1883. El objetivo es advertir la relación entre autonomía local, centralismo del poder provincial y grados diferentes de autarquía que variaron en cada reforma a partir de los textos de constitucionales, puntualizando luego en el análisis cualitativo. Ello lo complementaremos explicativamente con el caso de Río Cuarto, donde existía uno de los Cabildos.
Las fuentes con las que contamos, aunque bastante abundantes, se encuentran muy dispersas y algunas de ellas editas. Además del digesto constitucional al que nos hemos referido, otros insumos fundamentales fueron la documentación oficial del Departamento Ejecutivo de Río Cuarto -sitos en el Archivo Histórico Municipal de la localidad- informes de sesiones del Concejo Deliberante y prensa escrita local del período disponibles en el repositorio digital del Centro de Investigaciones Históricas de la Universidad Nacional de Río Cuarto, informes de constitucionalistas contemporáneos y participantes de algunos de los debates, y correspondencia privada emanada del Archivo General de la Nación. Esta rica y abundante documentación fue trabajada cualitativamente y de manera complementada para poder abordar la mayor cantidad de dimensiones.
Palabras Clave
Córdoba; municipios; autonomía; centralismo; autarquía.
¿CENTRALIZATION, AUTONOMY O AUTARKY? CREATION, PRACTICE AND REFORM OF THE CORDOBA´S MUNICIPAL REGIMENS (1856-1883))
Abstract
The purpose of this article is to analyze the formats (functions, composition, representation, limits) acquired by the municipal corporation in Córdoba in the constitutional order of 1856 and its successive reforms in 1870 and 1883. The goal is to note the relationship between local autonomy, centralism of the provincial power and different degrees of autarky, that varied in each reform, through the constitutional texts, focusing then on a qualitative analysis.
This will be complemented with the case of Río Cuarto, home of one of the Cabildos. The sources we have, although quite abundant, are very scattered and some of them are published. In addition to the constitutional digest to which we have referred to, other fundamental inputs were official documentation of the Executive Department of Río Cuarto -located in the Municipal Historical Archive -; reports of sessions of the Deliberative Council and local written press of the period available in the digital repository of the Historical Research Center of the National University of Río Cuarto; reports from contemporary constitutionalists and participants in some of the debates, and private correspondence from the Archivo General de la Nación. This profuse documentation is studied qualitatively and in a complementary manner to address as many dimensions as possible.
Keywords
Córdoba; town houses; autonomy; centralism; autarky.
¿CENTRALIZACIÓN, AUTONOMÍA O AUTARQUÍA? CREACIÓN, PRÁCTICA Y REFORMA DE LOS REGÍMENES MUNICIPALES CORDOBESES (1856-1883)
Introducción
En los últimos treinta años, los estudios sobre la construcción municipal en el siglo XIX recibieron un impulso renovado. El trabajo de Marcela Ternavasio (1991) se encargó de analizar las ideas en torno al proceso de municipalización, los formatos que asumió para la Argentina y las prácticas electorales en ese marco, trabajo que servirá de base a este aporte. Entre las múltiples producciones en esta materia podemos señalar aquellos que abordaron la implementación de las municipalidades, sus complejidades y prácticas, así como una ponderación de los grupos que ocuparon las corporaciones y los formatos de vinculaciones de éstas con los poderes centrales y la capacidad efectiva de acción local (Rodríguez, 2010, Canedo, 2016, 2019 y 2020, Kozul, 2020). De igual modo, y particularmente significativo para nosotros, aquellos que se ocuparon de indagar la tramitación de conflictos con otros miembros de la administración provincial insertos en el territorio como delegados de campaña o jueces de paz (Canedo 2018, Buchbinder, 2010) y en particular con los Jefes Políticos. Destacamos esto último en virtud de ciertas similitudes con el espacio en análisis (Roldán, 2017).
Aquellas indagaciones se inscriben en problemáticas de más largo alcance que afectaron a los gobiernos locales en toda Hispanoamérica, que ya había sido una preocupación para la Corona y que se agudizaron tras la crisis de independencia. En ese contexto las villas, Cabildos, pueblos de indios y demás formatos que adquirieron esos niveles de gobierno adquirieron particular relevancia. Así, el proceso de construcción de entidades estatales nacionales a lo largo del siglo XIX estuvo caracterizado por los debates en torno a la tensión entre la centralización o la delegación de facultades a lo largo del extenso territorio otrora colonial (Salinas, 1996; Morelli, 2015; Canedo, 2016b; Salazar, 2019)
Para el caso cordobés, desde perspectivas institucionalistas se relataron los procesos de construcción y reforma de las constituciones provinciales, mencionando apenas la cuestión municipal (Melo, 1950 y 1967). También se indagó sobre la tendencia a la centralización que se advertía en los regímenes municipales de 1856 y 1870 a partir de su consideración como entes autárquicos (Albarracín Godoy, 2001) y más recientemente, desde el derecho, se abordaron los proyectos constitucionales entre 1821 y 1855 con énfasis en el diagrama institucional general para el establecimiento de los poderes (Ferrer, 2020) y las sucesivas reformas atendiendo a la integralidad de los texto y su implementación, con algunos elementos del contexto histórico; aun así, en la de 1870 se profundizó sobre la justicia y los municipios, debido a que son los puntos más críticos del régimen anterior (Ferrer, Ortega y Espósito, 2020).
Además, contamos con aportes que indagaron en torno a la supresión de los Cabildos y la relación entre la capital y la campaña (Agüero, 2012; Miskovski, 2017) y también se analizaron las dinámicas políticas y sociales abiertas al interior del municipio o se concentraron en la figura del Jefe Político (Pavoni, 2000 y Basconzuelo, 2011) y en otros trabajos, se indagó en las posibilidades que brindaba el marco municipal o departamental como eslabón de ascenso en las carreras políticas y en la configuración de redes socio-políticas (Nicola Dapelo, 2015 y 2020).
Vemos entonces que la cuestión de la construcción municipal en la provincia de Córdoba ha recibido poca atención, por lo que de manera exploratoria nos enfocaremos en un análisis descriptivo de los formatos que adquirió la corporación municipal (funciones, composición, representación, límites) en el ordenamiento constitucional de 1855 y las sucesivas reformas de 1870 y de 1883 a partir de los textos constitucionales (reproducidos en el Digesto al que hemos referido). Intentaremos complementarlo, analíticamente, con el caso de Río Cuarto donde existía uno de los Cabildos y, porque en gran medida, más no la única, las reformas de los regímenes fueron resultado de algunas complicaciones en la puesta en práctica en la campaña y aquella localidad es la más importante de ese marco.
La aparición de los municipios: la Constitución provincial de 1855
En el año 1824 el gobernador Juan Bautista Bustos (1820-1829) dispuso la disolución de los Cabildos en territorio provincial, entre los que se encontraba el de la Villa de la Concepción (actual ciudad de Río Cuarto),[1] en consonancia con otras ciudades como Buenos Aires, con el objeto de “lograr la administración de justicia y un orden social que le permitiera afianzar el dominio territorial” (Miskovski, 2017, p. 30) y, al mismo tiempo, avanzar en el recorte de las prerrogativas de autonomía que aquella institución detentaba y en el dominio del territorio. Desde entonces, la máxima autoridad en el Curato[2] fue el Alcalde Ordinario, designado directamente por la gobernación,[3] sin muchas más funciones que las del control del orden en su jurisdicción y la recaudación para el gobierno central.
Recién en 1855[4] la provincia de Córdoba avanzó en la definición de su Carta Magna con el objetivo de adecuarse a la Constitución Nacional sancionada en 1853. En lugar de hablar de ‘autonomía’ provincial, destaca que Córdoba conservaba su ‘soberanía’ (Ferrer, 2020, pp. 161-162). Aunque de momento no podemos profundizar pues no hemos podido acceder al debate, podemos inferir que la discusión giró en torno a ese concepto clave durante la primera mitad del siglo. En términos de gestión político/administrativa, imitando el modelo de Buenos Aires, la constitución cordobesa incorporó el régimen de Municipalidades -reglamentado el 3 de septiembre de 1856- respetando el criterio liberal que había inspirado a Juan Bautista Alberdi y que consistía en darle a los municipios funciones meramente administrativas, alejadas de todo criterio político.[5]
Lo anterior no escapa a la generalidad de la instalación del régimen municipal en otros territorios provinciales. Su desarrollo responde al marco de la reorganización de las jurisdicciones políticas que acompañaron el proceso de organización nacional abierto tras Caseros (1852) y la obligación impuesta por el artículo 5° de la Constitución Nacional de 1853.[6] En ello primó el sentido alberdiano de separación que “privilegia la esfera administrativa como un espacio en el que no deben discutirse opciones políticas y donde básicamente deben resguardarse los intereses particulares de los habitantes” (Ternavasio, 1991, p. 30), de este modo, como sostiene Roldán (2017), los municipios se catalogaron como comunidades prepolíticas o apolíticas, carentes de autonomía, entendida como la facultad de darse leyes a sí mismo, pero tendían a la autarquía, definida como la facultad de administrar lo propio[7] cuyos límites se ampliaron en las sucesivas reformas, contradiciendo parcialmente a lo que se ha definido como tendencias centralistas del poder provincial a través del cual se pretendía subordinar la actuación municipal a aquel poder[8] (Albarracín Godoy, 2001, p. 11).
Pese a lo dicho, cabe resaltar que en el primer reordenamiento territorial-municipal de mediados de la década de 1850 el caso cordobés difiere del caso de Rosario (Roldán, 2017) y del de Corrientes (Buchbinder, 2010). En ambos casos, se insistía en el concepto de “independencia” de los municipios y la tajante división entre administración y política definiendo las autoridades de distrito a través de la fuerte presencia del poder provincial central a través de los Jefes Políticos en el primer caso y de los comandantes militares primero y los jueces de paz luego, a la cabeza de los departamentos en el segundo. Córdoba, en cambio, sostuvo aquellos principios, pero sin delegar autoridades en las unidades administrativas, sino que la Legislatura era la que controlaba los poderes locales: dato no menor pues si bien es una medida que refuerza la centralización, se trata del cuerpo de representantes y no del gobernador. Sin embargo, en todos los casos primó un margen de laxitud y de definiciones muy generales en el marco legal (Ternavasio, 1991, pp. 65-66).
La supresión del cabildo de Río Cuarto en 1824 implicó la centralización de funciones en desmedro de la autonomía local. Con un renovado criterio de gestión, las nuevas municipalidades de mediados de la década de 1850 reasumieron el control de la situación local con la implantación del régimen departamental; aquello puede verse, principalmente, en que cada una administraba sus propias rentas, aunque con el control del legislativo provincial. Las funciones de estas entidades eran de lo más variopintas (instrucción primaria, fuerza policial, caridad, salud e higiene, manejo de caminos y puentes y designación de jueces y comisarios) puesto que servían al desenvolvimiento de las necesidades de los departamentos y consistían en cuerpos colegiados de al menos tres miembros por dos años y renovables por mitad cada año, de entre los cuales debía ser electo el presidente (Ferrer, 2017, pp. 72-73).
Atendiendo a la cuestión territorial, es menester mencionar que el nuevo régimen concebía al municipio con un carácter departamental. Es decir, el municipio de la Villa de la Concepción, por ejemplo, extendió su autoridad sobre su antigua jurisdicción y la que antes se encontraba bajo la órbita del Cabildo de la Villa de La Carlota, (al oeste) incluyendo los espacios urbanos (eran sólo esos dos) y el rural. A la vez, subdividió el territorio en pedanías y estableció su cabecera, La Carlota y Achiras[9] (al este, en el piedemonte serrano) como centro de las mesas electorales y la sede de las sub-comisiones municipales (Ver mapa 1).
Como se ha señalado para el caso bonaerense (Canedo, 2020), debido a la escasez demográfica urbana en la campaña, el criterio demográfico no pesó en la conformación representativa de la corporación. Estas consideraciones son análogas para el caso cordobés, pues la Constitución señala que el poder Municipal sería presidido por una Junta Comunal compuesta por al menos tres vecinos cuya elección era popular y directa, quienes tenían a cargo la administración de los Departamentos que se delineaban “en virtud de su extensión territorial y no de su población” (Ferrer, 2017, 72. El único registro poblacional que disponemos es el que llevó adelante la Confederación Argentina en 1857 que, aunque con imprecisiones, arrojó un total de 6.543 personas con fuerte presencia del medio urbano: 1.892 se encontraban en la villa de la Concepción, sólo 679 se ubicaban en La Carlota y 1.222 en Achiras, aunque en este último caso corresponde a la pedanía en su totalidad (Maeder, 1968, p. 154).
El desbalance demográfico del espacio provincial, con un 91,7 % de su población ubicada en el centro-oeste, se explica por la conflictividad con los pueblos indígenas que hasta 1869 negociaban y confrontaban directamente con la Villa (y por su intermedio con la provincia y a nación) que surcaba al departamento Río Cuarto. El tránsito y sobre todo la instalación de familias en la región implicaba riesgos importantes debido a esa tensión inter-étnica, pese a lo cual la población no paró de crecer desde 1825 en adelante, aunque a un ritmo excesivamente lento (Romano, 1989).
La ley de municipalidades quedó reglamentada en 1856 y pocos meses después se convocó a los departamentos a la elección, quedando constituidas la mayoría de las municipalidades para 1857 (aunque la de Río Cuarto en 1858). Sin embargo, cabe destacar que por dificultades con las que abriremos el próximo apartado y a excepción de la capital, los municipios cesaron rápidamente,[10] aunque “en 1866 se reincorporan las municipalidades de Rio Cuarto, Villa Nueva y Unión y en 1869 las de Río Segundo y Sobremonte” (Beraldi, 2020, p. 208).
Vaivenes entre autonomía, autarquía y centralización: la Reforma de 1870
En el año 1870, con el objetivo de avanzar en la organización republicana, incompleta, según Melo en 1855 (1967, p. 330), se realizó una reforma de la Constitución que, entre otras modificaciones, alteró el régimen de administración departamental. Este, junto con la administración de justicia, habían sido uno de los puntos más problemáticos del ordenamiento jurídico de 1855 y uno de los principales motivos para la modificación. Como señala Beraldi (2020), el régimen pergeñado en 1855 había fracasado: el principal problema que afrontaron las municipalidades fue la ausencia de agentes competentes y la falta de recursos, lo que permitiría comprender los márgenes más amplios de autarquía que ahora se les conferiría. Además, se sostuvo que “la campaña no se trataba simplemente de un espacio reactivo a los cambios, sino que, a su vez, esa configuración política, esa marcada distinción (de la campaña como foco anti-civilizatorio), se pensaba y articulaba interesadamente desde el centro provincial (la ciudad)”[11] (Beraldi, 2020, p. 220).
Este nuevo formato institucional implicó un nuevo proceso de centralización por parte del ejecutivo provincial, puesto que se le retiraron a la municipalidad las funciones políticas implícitas y se las otorgó a un nuevo actor institucional: el Jefe Político departamental (de aparición tardía respecto de Entre Ríos y Corrientes), cuyo nombramiento dependía del gobernador pero debía ser aceptado por el Senado. Ello se presume también por el hecho de que se constituían en “los agentes naturales inmediatos del Gobierno para la comunicación y ejecución de sus órdenes” en la que “juegan en su institucionalidad el carácter de delegado político y su contribución a una dimensión jerarquizada del poder” (Basconzuelo, 2007, p. 104).[12] Quien ostentaba este cargo se entendía directamente con el poder ejecutivo provincial y era el intermediario entre éste y las autoridades de su dependencia (Ferrer, 2017).
Mapa n° 1: Departamentos de Córdoba en 1871[13]
Sin embargo, en la práctica sus funciones no se limitaban a ser un simple nexo político entre la gobernación y el departamento[14]. Era el encargado de elevar informes y solicitudes de medidas que sirvan para mejorar el dominio y control en su jurisdicción, en la que debían “recabar información acerca de la actividad económica departamental e infraestructura vial” (Basconzuelo, 2007, p. 105).[15] Además, tendrían a su cargo la conservación del orden público, la protección de las personas y de la propiedad pública y privada, prestando colaboración en la observancia de los reglamentos de justicia (Ferrer, 2017).
En ese sentido, las Jefaturas Políticas tendrían a su cargo una fuerza policial y a él respondían las guardias nacionales y los comisarios de campaña, mientras se suprimían comandancias de frontera (Basconzuelo, 2011). Sin embargo, este andamiaje institucional estaba atravesado permanentemente por déficits en la asignación de presupuesto y, particularmente en el caso riocuartense, los titulares de la jefatura debían afrontar con sus fondos personales los gastos tanto administrativos como “los de manutención, vestimenta y movilización de los agentes policiales” (Basconzuelo, 2007, pp. 106).
Este cargo fue de fundamental importancia en la construcción de trayectorias políticas. La vinculación directa con el poder central implicaba, para muchos de quienes lo ocuparon la consolidación de lazos con la capital y sus élites, al tiempo que sirvió como mecanismo para ascender a órbitas cada vez más importantes en las distintas instancias de los Estados. Para otros implicó una posibilidad de consolidar su poder en el ámbito regional, como fue el caso de Alejandro Roca, que señalaremos más adelante.
Despojado de las atribuciones otorgadas en 1855 y sometido a la injerencia de la Jefatura Política, se reestructuró el Régimen Municipal estableciéndose que se compondría de dos Concejos: el Comunal Deliberativo y el Comunal Ejecutor. Para la composición del primero, se abandonó la idea de número fijo de funcionarios y se incorporó el criterio proporcional de un concejal cada 1000 vecinos (El Concejo Deliberativo de Río Cuarto pasó a componerse por 10 miembros) por elección directa de los vecinos según contribución o propiedades. El segundo, que funcionaba como un ejecutivo colegiado designado por el Deliberativo, se componía por tres comisionados: Hacienda, Obras públicas e Irrigaciones y Seguridad e Higiene y con carácter rentado a cargo del Tesoro Comunal (Ferrer, 2017, pp. 97-100).
En ambos concejos la duración en el cargo era anual. El primero hacía las veces de legislativo, tenía a su cargo el nombramiento de los Jueces de Paz, Tenientes Jueces de la ciudad, Alzada y Pedáneos. El segundo, en tanto, llevaba adelante el cumplimiento de las ordenanzas municipales, la imposición de multas y la verificación del cumplimiento de las leyes de alcance comunal; era, a su vez el recaudador de las rentas y tenía a su cargo el cuidado y la administración de los establecimientos de carácter municipal (Ferrer, 2017, 99).
En sintonía con lo dispuesto en 1856 se establece una clara diferencia entre administración y política,[16] aunque esta vez de manera más taxativa incluyendo penas a quien lo incumpliese:
“Art. 159. Los Consejos Municipales no sólo tienen el deber de llenar las funciones propias de su institución sino también las delegadas por el Estado, siempre que ellas no tengan alcance alguno político, y solo se refieran a la administración económica de la Provincia. El miembro Municipal que aceptase alguna delegación de carácter político, por el mismo hecho quedará destituido del empleo, e incurrirá además en una multa de doscientos pesos fuertes” (Ferrer, 2017, 98)
A diferencia del anterior, ahora no se preveía el control de sus cuentas por parte del poder provincial, sino que se lo reemplazó por memorias trimestrales en las que el Ejecutor daba cuenta al Deliberativo de lo gastado y anuales para la opinión pública, al tiempo que podían imponer rentas municipales en seis ramos diferenciados, lo que implica un avance en la autarquía municipal (Ferrer, 2017, 97). Desde entonces podía decidir sobre sus rentas, los destinos de la recaudación y las obras que priorizaba. Estas corporaciones seguían siendo departamentales y para el caso de Río Cuarto, se subdividía en las pedanías de San Bartolomé, Tegua y Las Peñas, Villa La Carlota, Achiras y Villa de la Concepción, siendo éstas tres últimas las sedes de las mesas de votos en momentos electorales, por ser los únicos centros urbanos de la región (Barrionuevo Imposti, 1989, p. 187).
La incorporación del criterio demográfico en la conformación de los consejos de la corporación es significativa. En el primer Censo Nacional de personas la población, el sur provincial, territorio fronterizo al dominio indio, estuvo relevada bajo la “Sección” Río Cuarto, correspondiente a la Campaña de Córdoba. Allí se registró la población de las pedanías de Río Cuarto, Tegua y Peñas, San Bartolomé, Achiras, La Carlota, Reducción y los fuertes de Las Tunas, Necochea y Sarmiento. La información proporcionada estipuló 10.995 habitantes para todo el sur: 5.414 se correspondían a población urbana, 4.125 a población rural y 1.456 a población militar en la frontera, sin discriminar los espacios censados.[17]
Esos datos muestran la casi duplicación de la población respecto del último censo, un mayor equilibrio entre lo urbano y lo rural, además de que las particularidades de la situación de frontera se atenuaron debido al corrimiento fronterizo del río Cuarto al Quinto en 1869 que supuso en lo inmediato un fuerte crecimiento demográfico. Eso se corrobora tomando en consideración los trabajos que indicaron una fuerte migración interna de sujetos de otros espacios del interior a la región del río Cuarto, merced a la incorporación de las tierras que a lo largo de 1870 fueron poblándose y poniéndose en producción (Carbonari, 2007).
Con lo anterior también debemos hacer otra salvedad. Como se señaló (Nicola Dapelo, 2020), Julio Roca, quien estuvo a cargo de la Comandancia de Fronteras en esa localidad entre 1872 y 1878, se ocupó de captar reordenar y ampliar una red socio-política regional que luego le sirvió como base política propia. Es importante señalar esto pues, pese a que se trataba en la letra de la ley de espacios despojados de política, el control de esos estamentos resultaba crucial en las definiciones jurisdiccionales y fue un lugar de disputa entre Nacionalistas y Autonomistas (Nicola Dapelo, 2020). Aunque controlado finalmente por este último grupo, comandado por Roca en la región, el dominio de estos espacios administrativos le permitía a los partidos consolidar su base de sustento político y territorial, máxime si consideramos que su alcance era departamental.
Un conjunto de misivas que van de 1875 a 1877 nos muestran la preocupación de Roca por el dominio de la corporación municipal donde, año a año, la presencia de ‘hombres de confianza’ del Coronel fue cada vez más persistente y creciente, y ocuparon los cargos más importantes de esa instancia administrativa. En 1875 Roca le advirtió a Juárez que “Acaban de tener elecciones de Municipales y Olmos Gamez y comparza han sido derrotados por Miranda”.[18] Lo propio hizo en 1877 al anunciar que “triunfó la lista municipal de Miranda, Quenón, Tejerina, Irusta, es nuestra pura.”[19] Si bien, como hemos dicho incluso hasta 1880 hubo listas de oposición, un repaso por los presidentes de la corporación entre 1874 y 1882 (previo a la reforma municipal) nos muestra el dominio de esta instancia por parte de ‘hombres de Roca’. 1874: Wenceslao Tejerina; 1875: Amadeo Miranda; 1876: Amadeo Miranda; 1877: Amadeo Miranda; 1878: Eliseo Lamas; 1879; Saturnino Díaz de Bedoya; 1880: Alejandro Roca; 1881: Ambrosio Olmos; 1882: Ambrosio Olmos.
También la jefatura política fue objeto de tensiones a partir de la intervención de Roca, puesto que inmediatamente arribado a la entonces Villa de la Concepción, se vio envuelto en una disputa jurisdiccional con el Jefe Político José V. de Alva,[20] quien en su informe a ese respecto, alegó que “El Jefe de la Frontera Sr. Roca parece que quiere de esta manera burlarse o menospreciar a las autoridades locales”.[21] En virtud de este conflicto, el Jefe Político fue desplazado de su cargo en Julio de 1873 y reemplazado por Amadeo Miranda.[22] Este hecho nos revela no sólo la sensibilidad del control de ese cargo, sino la particularidad del espacio regional desde la presencia del futuro presidente; en este caso, el dominio de la jefatura le aseguraba a Roca no sólo el dominio político sino un baluarte electoral a futuro.
Redefiniciones distritales: márgenes de autonomía y autarquía en la reforma del Régimen Municipal de 1883
En 1883 se avanzó, por última vez en siglo XIX, sobre una reforma de la Carta Magna que modificaba los gobiernos municipales.[23] Por un lado, el Concejo Deliberativo pasó a componerse por seis miembros en los distritos en que la población tuviera hasta 6000 habitantes y desde ese número en adelante un miembro por cada 3000 habitantes, sosteniendo el criterio demográfico. Para Río Cuarto la población se estimaba en 15000 habitantes según cálculos de 1879,[24] por lo que el cuerpo deliberativo se aumentó a nueve miembros y su alcance pasó de ser departamental a distrital, cuyo radio comprendía la zona directamente beneficiada por servicios municipales (Ferrer, 2017, p. 131), de modo que Río Cuarto vio cercenado su territorio a cuatro leguas y redefinida su capacidad recaudatoria ya que el antiguo departamento se dividía en tres distritos, que luego se convertirían en cinco.[25]
Además, otro cambio importante fue la unificación del Concejo Ejecutor en una figura unipersonal a cargo del Departamento Ejecutivo y con el título de Intendente Municipal que permanecía tres años en el cargo, (Ferrer, 2017, pp. 131-137). El papel del Intendente permitía concentrar responsabilidades y unificar la acción administrativa, dotando de mayor racionalidad a la gestión municipal sin la antigua partición de los tres ejecutores repartiendo las funciones del último entre las dos nuevas autoridades.
A respecto de lo antedicho, a las funciones ya descriptas para el ejecutivo en 1870 (cobro de rentas y administración y control de los bienes a cargo del municipio), el Intendente ahora ampliaba sus funciones:
6. Tener a su cargo los caminos vecinales, puentes, la higiene, ornato, educación, servicios de aguas, alumbrado y demás ramos municipales.
9. Observar dentro de cinco días hábiles, las ordenanzas que juzgue inconvenientes o inconstitucionales. …
11. Iniciar ordenanzas por proyectos presentados al Consejo Deliberativo.
12. Presentar al Concejo Deliberativo el proyecto de presupuesto municipal para el año siguiente, al abrirse el último periodo de las sesiones de cada año. (Ferrer, 2017, p. 137)
De lo anterior es relevante señalar que el Departamento Ejecutivo no sólo ampliaba sus funciones, sino que quedaba a cargo de áreas más sensible como ejercer control sobre el cuerpo deliberativo a través de la definición de constitucionalidad de las reglamentaciones que provenían de él y dar inicio a las ordenanzas. Es decir, de cumplir el rol de simple ejecutor de lo definido en otro cuerpo, ahora tenía incidencia directa implicando, en ese sentido, una ampliación en los márgenes de la autarquía local.[26]
Ambos cuerpos imponían iguales restricciones para el acceso al cargo (renta, nacionalidad, habitación en el ejido distrital por más de un año), a sola excepción de la edad que exigía treinta años para el Ejecutivo y sólo ser mayor de edad para el deliberativo. Además, se conservaba el criterio de independencia para el manejo de asuntos municipales. En este marco, uno de los cambios importantes fue que el cargo unipersonal pasaba a elección popular directa, a diferencia de lo establecido trece años atrás cuando era el deliberativo el que designaba a su congénere Ejecutor.
Con todo, se repetía la máxima por la cual el municipio entendía sólo sobre asuntos administrativo-económicos dando continuidad en el nuevo ordenamiento constitucional a las jefaturas políticas vinculadas al gobierno provincial, con alcance departamental y -para el caso que nos ocupa, con sede en la ciudad de Río Cuarto-, otorgó a las élites de esa ciudad una posición de cierta predominancia sobre los demás municipios por la centralidad política del roquismo. Esto, aunque no implicó en sí mismo una ampliación de la autonomía formal, si otorgó margen a esas autoridades para desplegarse en el campo político con injerencia en el espacio local/regional, lo que como veremos no estuvo exento de episodios de conflictividad.
El primer intendente municipal riocuartense fue Moisés Irusta. Miembro de una familia de raigambre colonial en la región, había sido municipal en los ’70 y elector de gobernador en 1879 junto a Alejandro Roca (hermano de Julio y Jefe Político entre 1880 y 1889).[27] En este marco, los riocuartenses tuvieron conocimiento de un proyecto para subdividir el Departamento; ante ello, el Jefe Político y el Intendente elevaron una nota al gobierno donde expresaban que a la división “la creemos absolutamente inconveniente (…) por la inmensa importancia que dicha división le quita a nuestro próspero Departamento”.[28] Aquello ocurrió luego de la ocupación definitiva del territorio por el Estado en 1879, por la cual los límites de la unidad administrativa señalada se extendían al sur hasta el paralelo 35°[29] (ver mapa N° 2). Lo anterior es importante pues muestra de qué modo la territorialidad y la política operaban para el dominio político y administrativo puesto que el municipio y la jefatura riocuartense constituían un factor de poder con gran peso en el territorio provincial.
Mapa n° 2: División departamental de Córdoba entre 1888 y 1937[30]
Volviendo a Irusta, los antagonismos se vislumbraron sobre el fin de su gestión, pues pretendía acceder a un segundo mandato, pero ya no contaba con el apoyo unívoco del Partido Autonomista por lo cual, mediante un decreto, ordenó la creación del registro de inscripción municipal que le permitiría algún grado de manipulación de los votantes al carecer de la estructura partidaria. Ello le valió la interpelación por parte del Concejo Deliberante y la prensa local:[31] el intendente expuso que lo hacía conforme a la constitución provincial que en su artículo 153 así lo establecía. Sin embargo, la argumentación de una parte del concejo fue que ello no había sido practicado en la elección de 1883 y que, por lo tanto, su propio mandato había carecido de legalidad, por lo que Irusta hubo de derogarlo.[32]
En lo anterior, podemos advertir algún grado de autarquía que le había sido concedidos al ejecutivo municipal ya que podía (pues según lo expuesto el retroceso en la medida fue por la ausencia de antecedentes y no porque estuviera impedido o incurriera en una ilegalidad) manipular las reglas electorales y exceder su injerencia política. Ello expresa también los grados de descentralización practicada por el poder central que no tuvo intervención en este asunto de alcances mayores.
La imposibilidad de un nuevo mandato implicó la llegada a la intendencia de Juan Antonio Álvarez[33] que sólo permaneció 6 meses en el cargo y fue sucedido por José Semería, comerciante hijo de inmigrantes italianos, nacido en torno a 1860 con una conflictiva relación con el Jefe Político Alejandro Roca. Según Basconzuelo (2011), en 1888 el poder ejecutivo provincial (a cargo de Ambrosio Olmos, un roquista en la provincia de Juárez) ordenó a la jefatura política ejercer un control estricto de las ordenanzas municipales generando fuertes confrontaciones entre ambos (p. 557), posiblemente a causa de ello fue que presentó su renuncia en agosto de 1888, aunque fue rechazada por el concejo.[34]
Aquella conflictividad se reanudó en la siguiente gestión. Luego del acceso a la gobernación de Marcos N. Juárez en 1889, Alejandro[35] fue removido de la jefatura política y reemplazado por el exintendente Álvarez. En simultáneo se imponía en el municipio Andrés Terzaga, nacido en Fraile Muerto en 1857, un militar devenido en farmacéutico[36] y enemigo declarado de los Juárez,[37] lo que lo llevó a una relación tensa con el nuevo Jefe Político. Aquello se exacerbó cuando por medio de ordenanza municipal, para evitar dobles votaciones, creó el “padrón municipal”[38] para renovar las dos ramas de la administración local. Ello generó el revuelo de los juaristas, quienes “a pesar de su evidente escaso número, con el apoyo encubierto de la policía[39] provocó graves disturbios” (Mayol Laferrère, 1993, p. 7) dando oportunidad al gobernador para intervenir la municipalidad y destituir al pleno el 19 de abril de 1890 nombrando en su reemplazo a una Comisión Municipal encabezada por Semería, que se ocupó de un nuevo llamado a elecciones.
Las intromisiones cruzadas revelan los intereses de la política partidaria (o liguista para ser más específicos) en espacios reservados para la administración. El régimen de intendencias se distinguía cada vez menos de la actividad política, pero, enancándose en la estricta prescripción que le ordenaba entender sólo en cuestiones económicas y administrativas, defendía su posición y atribuciones frente a los intentos de intromisión de la delegación política departamental.
Reflexiones finales
En este trabajo hemos intentado indagar en el proceso de construcción de los regímenes municipales en la provincia de Córdoba en la segunda mitad del siglo XIX. Debido a los escasos antecedentes que hallamos en esta temática en la historiografía cordobesa, nuestro planteo es más bien descriptivo, desmenuzando componentes, funciones y prescripciones de la propia letra de la ley al respecto desde la primera Constitución hasta su segunda reforma en 1883. Aun así, procuramos realizar abordajes analíticos, sobre todo en función de la extensa literatura para otros espacios y reflexionando con otros casos, particularmente el santafesino.
Para lo anterior, partimos de la premisa dicotómica entre autonomía y centralismo presuponiendo que cada reforma implicaba un avance del Estado provincial sobre las autonomías locales. No obstante, en el camino observamos que el proceso es otro, más complejo y atravesado por variables diversas. En principio hubimos de incorporar la variable de la autarquía. Allí podemos comprender que, las sucesivas modificaciones del texto constitucional implicaron un avance de la autarquía y de la autonomía de los municipios.
En el primer caso, para 1856, la definición es bastante vaga y poco clara, pero eso parece no generar rispideces. Este texto es el que podemos presumir de mayor centralismo (acompañando la idea de orden en el clima de ideas de la época) en virtud del control que ejercía el poder central. A ese respecto, la Carta Magna de 1870 implicó más grados de autonomía pues permitía mayor margen de decisión sobre las partidas presupuestarias, la definición de rentas y la administración de lo local; también dotaba de una autarquía limitada al poder ejecutivo departamental. Junto con lo anterior, esta nueva Constitución era más clara en cuanto a funciones y límites de cada poder: define y divide con claridad y precisión el ámbito administrativo del político con la creación de la Jefatura. Esta institución es la que sostiene dosis de centralismo en tanto se constituyeron en delegados del poder provincial permitiéndonos pensar esos límites a la acción de las corporaciones municipales
Por último, la reforma de 1883 presenta ciertas ambigüedades: no en la letra de la ley, sino desde nuestro análisis. Al conservar las Jefaturas vuelve a insistir en la separación entre política y administración. Sin embargo, cuando dotó de mayores atribuciones autárquicas al Intendente Municipal, que se vieron en las sucesivas reformas electorales que impulsaron en los ’80 los jefes del Departamento Ejecutivo, desdibujó aquella separación tan prístina: creemos que ello es el origen de las situaciones conflictivas que hemos analizado.
Asimismo, cabe destacar la particularidad del caso abordado. Si bien no hemos avanzado en un profundo análisis de otras regiones de la provincia, el espacio sur estuvo atravesado en la década de 1870 por la injerencia y actuación político-social de Julio Roca y en el decenio siguiente la cuestión territorial, con la jurisdicción departamental de Río Cuarto excesivamente extensa; en ambos casos se trata de particularidades que no se repiten en otros espacios de la provincia. De igual modo, la creación de jurisdicciones de carácter más urbano y la multiplicación de municipios en 1883 anclados en el objetivo de la racionalización administrativa operaron como un recorte en su dominio territorial, recaudatorio y por ende, de centralidad política.
A partir de este primer trabajo, nuestro objetivo es ampliar la mirada sobre cada una de las reformas prestando especial atención a tres dimensiones: por un lado, la cuestión de la fiscalidad y la recaudación, para poder observar los márgenes para la obtención de recursos; de otro, un análisis exhaustivo de los elencos gobernantes, advirtiendo trayectorias y perfiles y por último, pero complementado con lo anterior, profundizar en el municipio capitalino para advertir rupturas y continuidades respecto de la campaña. Este aporte es, por tanto, el inicio de una ambiciosa agenda de trabajo.
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