Mujeres y asistencia en Bahía Blanca: la perspectiva estatal (1918-1920)
Lucía BRACAMONTE
Centro de Estudios Regionales “Prof. Félix Weinberg” (CER)
Depto. De Humanidades, Universidad Nacional de Sur (UNS)
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas
y Técnicas (CONICET)
Bahía Blanca, provincia de Buenos Aires, Argentina
PolHis, Revista Bibliográfica Del Programa Interuniversitario De Historia Política,
Año 13, N° 26, pp. 93-122
Julio- Diciembre de 2020
ISSN 1853-7723
Fecha de recepción: 30/06/2020- Fecha de aceptación: 19/08/2020
Mujeres y asistencia en Bahía Blanca: la perspectiva estatal (1918-1920)
Resumen
Durante la Primera Guerra Mundial y la inmediata posguerra, se registró un aumento de las demandas al Estado para que interviniera en auxilio de los grupos más afectados por la crisis económica. En Bahía Blanca fueron la prensa, las asociaciones benéficas, personas pobres y algunos actores gubernamentales quienes las encarnaron. En este artículo se analiza la creación del Patronato de Menores en 1918 y de la Sociedad Tutelar Rivadavia en 1920, a fin de identificar qué lugar se les otorgó a las benefactoras en esos procesos de formalización oficial y cómo se redefinió el rol social del Estado. La intención de incrementar la presencia, la centralización y el control estatal en el área asistencial no implicó una declinación de las asociaciones e instituciones privadas; es más, esa intervención se planteó en gran parte a través de mujeres filantrópicas y caritativas, aunque involucrándolas de manera subordinada.
Palabras Clave
Pobreza – Infancia – Estado - Beneficencia pública - Femineidad
Women and assistance in Bahía Blanca: the state perspective (1918-1920)
Abstract
During the First World War and the immediate postwar time, there was an increase in the demand to the State for intervening in help of the more affected by the economic crisis. In Bahía Blanca, the press, charity associations, poor persons and some government actors who embodied them. In this paper the creation of the "Patronato de Menores" in 1918 and the "Sociedad Tutelar Rivadavia" in 1920 are analyzed in order to identify what role was given to women benefactors in this official formal process and how the social role of the State was redefined. The purpose of increasing the participation, centralization and state control in the assistance area did not imply a decrease in private associations and institutions; furthermore, this intervention was raised largely through philanthropic and charitable women, although involving them in a subordinate way.
Keywords
Poverty – Childhood – State - Public beneficence - Femininity
Mujeres y asistencia en Bahía Blanca: la perspectiva estatal (1918-1920)
Desde el inicio de la Primera Guerra Mundial hasta la transición hacia la década de 1920, la provincia de Buenos Aires sufrió los efectos de la crisis que afectó al modelo agroexportador, registrándose mayores índices de desocupación, huelgas y empobrecimiento en los sectores trabajadores. Esto ocasionó un aumento de las demandas y peticiones al Estado para que interviniera en salvaguarda de los grupos más vulnerables, en especial, de quienes integraban la infancia desvalida de las ciudades modernizadas. En ese marco, el Estado municipal bahiense comenzó a actuar de manera más directa para asistir a los sectores pobres en general y a la niñez desamparada en particular, ya fuera tomando medidas coyunturales u otras tendientes a adquirir mayor grado de permanencia.
En este artículo se analiza la creación mediante ordenanzas del Patronato de Menores (PM) en 1918 y de la Sociedad Tutelar Rivadavia (STR) en 1920, con el objetivo de evaluar cómo se pretendió impactar en la configuración de la esfera asistencial, que era el resultado inestable de una imbricación entre acciones privadas –en su mayor parte femeninas- y estatales. De manera específica, se pregunta qué lugar se les otorgó a las mujeres proveedoras de asistencia en esos procesos de formalización oficial y cómo se redefinió el rol financiero del Estado, a partir de los consensos alcanzados por los representantes de distintas fuerzas partidarias y de la injerencia política de las benefactoras. Esos años, que en la provincia mencionada constituyeron una bisagra caracterizada por los coletazos de la contienda bélica y los intentos de recuperación económica, en el marco de gobiernos ligados a la Unión Cívica Radical, presentan singularidades en materia de políticas sociales escasamente estudiadas en clave de género y a escala local.
En las últimas décadas, investigaciones enmarcadas en la línea de la historia de/con mujeres han destacado el protagonismo que tuvieron en la Argentina las asociaciones confesionales y laicas femeninas que, desde el siglo XIX, esgrimían como propósito la resolución de la cuestión social. Se ha señalado que las entidades de la Capital Federal ejercieron una fuerte influencia en el diseño de políticas sociales, convirtiéndose en el “brazo asistencial” o la “faz maternal” del Estado (Guy, 2011; Pita, 2009; Tossounian, 2015). En investigaciones sobre historia de las infancias también se indicó que muchas damas tuvieron un papel significativo en la atención de la niñez considerada riesgosa y en riesgo, que se desplegó paralelamente al proceso de ampliación de las atribuciones del Estado en relación a la minoridad (Zapiola, 2018). Estas mujeres se desenvolvieron en una esfera calificada como mixta en los abordajes acerca de las formas de beneficencia en el pasado, pues implicaba una presencia estatal subsidiaria pero no prescindente en una etapa en la que la asistencia no era consideraba como un derecho (Moreyra, 2017).
Como se muestra en distintos balances historiográficos, también han aparecido trabajos que examinan el papel social del Estado en el interior del país, especialmente en las provincias de Córdoba, Tucumán, Mendoza y Santa Fe y en el territorio nacional de La Pampa, así como en los espacios locales de esas jurisdicciones, tendientes a matizar supuestos construidos a escala nacional o para la ciudad de Buenos Aires y a visibilizar aspectos no considerados con anterioridad (Moreyra, 2017, p. 20; Ortiz Bergia, 2015, pp.73-74). A los fines de este artículo son relevantes los estudios de Yolanda de Paz Trueba (2015; 2017; 2018; 2020), quien, además de registrar preocupaciones generalizadas por la niñez pobre en la opinión pública y los planteos de algunos actores políticos de la provincia de Buenos Aires, identifica concepciones que apuntaban a fortalecer las funciones sociales estatales en las décadas del diez y del veinte. Según concluye, estas desembocaron en nuevas intervenciones del Estado provincial, mientras que en espacios locales del centro y sur las acciones continuaron vinculadas a la beneficencia católica gestionada por mujeres, tomándose decisiones públicas más novedosas solo para mitigar coyunturalmente la pobreza de las clases trabajadoras.[1]
Este artículo abreva en esas indagaciones que problematizaron la actuación de mujeres insertas en asociaciones y sus vínculos con el Estado, focalizando la perspectiva de este último en un municipio del sudoeste provincial que exhibe matices con respecto a otros estudiados hasta el momento, en término de mutaciones hacia una mayor presencia institucional y económica, centralización y control estatal con sesgo androcéntrico en el área de la beneficencia pública.[2] Pretende aportar a la comprensión de las concepciones de género que estaban involucradas en las políticas sociales y operaban ampliando en algunas circunstancias y restringiendo en otras los espacios de intervención femenina. Además, procura evidenciar la importancia asistencial del nivel comunal que históricamente estuvo en posición privilegiada para hacerse cargo de la pobreza y diseñar planes para atenuar la vulnerabilidad social (Moreyra, 2009; Roldán, 2015).
En esta oportunidad, se estudiarán la formulación legislativa y el texto de las ordenanzas que crearon el PM y la STR a partir de las actas de sesiones del Concejo Deliberante (CD), con vistas a identificar la noción de beneficencia pública y relacionarla con las concepciones de femineidad cristalizadas en definiciones sexuales.[3] Pese a las mediaciones que implica el registro escrito y resumido de procesos orales y a su carácter tradicional como fuentes históricas, estos documentos permiten acceder a la agenda legislativa con cierta fiabilidad y rastrear huellas de concepciones sobre lo femenino en un ámbito por definición masculino.[4] En este marco de análisis, se reconstruirán en primer término las acciones privadas y la participación estatal en la esfera asistencial desde fines del siglo XIX para contextualizar la creación de las instituciones mencionadas, y luego se puntualizará qué personas eran sindicadas como responsables de su conducción y qué medios de financiamiento se preveían, atendiendo a los acuerdos y conflictos suscitados en torno a esos puntos.
Se parte de la idea de que, en un contexto de aumento de las desigualdades, los conflictos sociales, los reclamos de auxilio al Estado y las restricciones presupuestarias,[5] los diagnósticos y proyectos de figuras políticas ligadas al radicalismo condujeron a la adopción de normativas que implicaban una mayor presencia estatal en la resolución de ciertos problemas sociales. A modo de hipótesis, se sostiene que esa intervención se planteó en gran parte a través de mujeres filantrópicas y caritativas, aunque se las involucró de una manera subordinada, lo cual generó adhesiones y resistencias de su parte. Se afirma, además, que se arribó a un consenso sobre ese aspecto y en relación a la necesidad de incrementar el presupuesto destinado a subvenciones pese a las diferencias ideológicas entre liberales, católicos/as y socialistas, y a las disidencias partidarias que enfrentaba el radicalismo.[6] En definitiva, si bien no se pretendió una declinación de las entidades privadas, el diseño de ambas medidas encerró tensiones que involucraron tanto a políticos como a benefactoras que detentaban poder para redefinir o no el sistema benéfico asistencial mixto.
El abordaje de la cuestión social: acciones privadas y participación estatal
Desde fines del siglo XIX hasta culminar el periodo analizado, Bahía Blanca creció en forma rápida por constituir un nodo ferroportuario, receptor de capitales e inmigración masiva y proveedor de bienes y servicios para la zona circundante.[7] En ese marco propicio para el enriquecimiento de las elites y el ascenso de las capas medias, varios factores limitaron las posibilidades de subsistencia de los sectores populares, entre ellos, la extracción campesina y analfabeta de gran cantidad de personas arribadas del exterior, el trabajo estacional y las crisis económicas. Las mujeres, en una situación de inferioridad jurídica,[8] y los niños y niñas de esa franja social, debieron aportar al sostenimiento familiar y fueron particularmente vulnerables a las desigualdades y desajustes del modelo agroexportador. De manera paulatina, comenzó a circular la noción de cuestión social, construida en la Argentina por intelectuales, profesionales (en especial, médicos higienistas), benefactoras, obreros y funcionarios para hacer referencia a ciertos aspectos negativos de la modernización. Entre los fenómenos que configuraban desviaciones del modelo deseado de orden y progreso se incluían las enfermedades, la escasez de viviendas, la conflictividad obrera, el trabajo femenino, la prostitución, la delincuencia, el alcoholismo, la pobreza y, en relación a la infancia, la mortalidad, el abandono y la orfandad (Suriano, 2000).
Para la opinión pública bahiense esos males sociales debían ser atenuados, pues entraban en contradicción con el adelanto de la urbe que pretendía ejercer influencia sobre la región y la Patagonia (de Paz Trueba y Bracamonte, 2020). Asociaciones e instituciones conducidas por mujeres de las clases altas y medias tomaron en sus manos la satisfacción de algunas necesidades sociales, complementando o reemplazando al Estado, ejerciendo funciones que derivaban en prestigio público y, en muchos casos, cumpliendo con un deber religioso. Esto era similar a lo que sucedía en otros puntos del país y de la provincia. En la Capital Federal actuaba la Sociedad de Beneficencia, que si bien dependía del financiamiento estatal gozaba de autonomía administrativa y gestionaba numerosas instituciones, y en varias capitales provinciales se constituyeron entidades análogas (Guy, 2011, pp. 90-97; Pita, 2009). Además, en esas ciudades y en cuantiosos municipios se sumaron emprendimientos benéficos de diferentes iglesias, sociedades de socorros mutuos y agrupaciones educativas (Guy, 2011, pp. 80-90).
La provisión de alimentos, vestimentas y albergue, la atención de la salud y el soporte a la escolarización eran los principales objetivos de las mujeres que actuaban colectivamente en Bahía Blanca en su carácter de masónicas, católicas, evangélicas, anglicanas, judías, maestras o integrantes de sociedades étnicas (de Paz Trueba y Bracamonte, 2020). De acuerdo con las concepciones imperantes sobre la femineidad, que definían a estas actividades como proyecciones a la esfera pública de funciones domésticas y maternales naturales, realizaron una labor voluntaria y organizada (aunque no profesionalizada), orientada en gran medida al cuidado de mujeres y niños de capas sociales con dificultades económicas. Procuraban no solo asistir, vigilar y controlar, sino también moralizar, regenerar y formar para el trabajo, aunque sin desestabilizar el sistema de clases vigente.
Muchas iniciativas confesionales y laicas tanto del sudoeste bonaerense como del resto del país estaban articuladas con el catolicismo, ya fuera por la adscripción religiosa de quienes las impulsaban o por el hecho de que estaban conectadas con sacerdotes y religiosas para efectivizar sus misiones. En esa época se reformularon las maneras de ejercer la caridad cristiana, se renovaron las prácticas y se procuró una conexión mayor con el Estado.[9] Este último, si bien mantenía una relación ambigua y no exenta de tensiones con la Iglesia, le atribuía una función civilizadora y había permitido el accionar de congregaciones masculinas y femeninas vinculadas a la educación, la protección de los sectores vulnerables y la atención espiritual de quienes inmigraban (Mallimaci, 2015).
Como señala Beatriz Moreyra, las cuestiones sociales “no ocuparon un lugar central en las agendas públicas y, por ende, no generaron una atención sistemática por parte de las diferentes instancias de gobierno” (Moreyra, 2017, p. 4). Para subsanarlas, antes que incorporar la asistencia a su organigrama, el Estado en sus distintos niveles prefirió legitimar numerosas agrupaciones benéficas a través del otorgamiento de personerías jurídicas, subsidios, exenciones impositivas, permisos para la realización de colectas callejeras y rifas, participación de funcionarios a eventos de caridad, donaciones de materiales de construcción y vestimentas, etc. Esto concordaba con las lógicas liberales que apuntaban a reducir tanto sus funciones como sus gastos, ya que implicaba un ahorro para el erario a la hora de garantizar materialmente la supervivencia de sectores que no podían hacerlo por sí mismos.
En Bahía Blanca, el municipio actuaba en el área asistencial desde el siglo XIX conforme a las funciones que le atribuía la Ley Orgánica de las Municipalidades de 1886 (y sus modificaciones posteriores), autocalificando sus políticas al respecto como beneficencia pública. En el seno del cuerpo deliberativo, de acuerdo con lo estipulado en su reglamento interno, existía una Comisión de Beneficencia, Moralidad, Culto e Instrucción Pública que trataba los asuntos concernientes a administración hospitalaria, protección a las sociedades de beneficencia, erección de casas de corrección y asilos para necesitados, colocación de algunos jóvenes en establecimientos de educación, fábricas o industrias y ayuda económica a otros para que pudieran procurarse un oficio.[10]
Desde fines de la primera década del siglo XX se subsidiaba a las Conferencias de San Vicente de Paul y al Patronato de la Infancia, asignándoles montos específicos en los presupuestos municipales, y luego se añadió una subvención al Ejército de Salvación y se concedieron becas a niños asilados en el Colegio de Artes y Oficios Nuestra Señora de La Piedad.[11] Para obtener esos beneficios, las entidades combinaban mecanismos formales de petición con apelaciones a figuras políticas de sus redes de relaciones. A modo de rendición de cuentas, presentaban al CD una copia de la memoria y el balance anual, documentos que recogían su movimiento administrativo y financiero. Los sacerdotes que dirigían el mencionado colegio auxiliados por las cooperadoras salesianas, así como también las integrantes de la comisión directiva del Patronato de la Infancia, debían informar acerca de los niños y niñas que se encontraban en sus establecimientos por orden del Defensor de Menores y aceptar las inspecciones de funcionarios. Además de complementar el accionar de esas asociaciones e instituciones, el Estado municipal brindaba atención de la salud en el Hospital Municipal, costeaba pasajes y cajones fúnebres, otorgaba permisos de sepultura gratuita y concedía becas de estudio y beneficios monetarios esporádicos a personas que lo solicitaban en razón de su pobreza, viudez y/o ancianidad.[12]
Si bien la preocupación por la cuestión social y la intersección de las acciones reseñadas fueron una constante desde la transición al siglo XX hasta el final del periodo considerado, la coyuntura de la guerra mundial y la inmediata posguerra presentaron algunas peculiaridades. Al igual que en otros municipios del centro y sur bonaerense e incluso de otras provincias, tanto los intendentes como los concejales decidieron arbitrar nuevas medidas reguladoras para paliar la situación de la población en general. Así, se revisaron los certificados de pobreza para ordenar la mendicidad, se estableció una olla popular y se proveyeron socorros a desocupados.[13] Además, entre 1918 y 1920 se avanzó hacia una mayor presencia estatal a partir la fundación del PM y la STR, que trascendía las medidas eventuales o más sostenidas pero que cubrían aspectos puntuales pues conllevaba una formalización con un alto grado de permanencia.
En mayo de 1918 se registró en las actas del CD la entrada de un documento remitido por el Comisionado radical Eduardo Bambill[14] que proponía la creación del PM, el cual se giró a la Comisión de Beneficencia integrada por el concejal socialista Agustín de Arrieta[15] y los concejales radicales Francisco Lastretti y José D. Espeche. Poco más de dos meses después, siendo intendente el radical Eduardo González, el proyecto fue aprobado por unanimidad.[16] El PM se definía como una “obra de beneficencia” de carácter laico, sería conducido por mujeres y acogería a menores de edad de ambos sexos colocados bajo tutela de las autoridades por su orfandad o abandono.[17] El asilo de los desvalidos se combinaba con la represión y el encierro de los mendigos por parte de la policía y con sanciones a sus padres o tutores. Al perfilar a sus destinatarios mediante estos criterios se apuntaba a los calificados como menores que, a diferencia de los catalogados como niños, no contaban con marcos familiares, laborales o educativos de contención (Zapiola, 2019, p. 98). Asimismo, en consonancia con intenciones que se iban profundizando en todo el país (de Paz Trueba, 2019, p. 12) se enfatizaba su formación laboral, previendo la creación de una escuela de artes y oficios para los niños y de una escuela profesional para las niñas.
Como forma de intervención en la cuestión social de la infancia el PM se asimiló al Patronato de la Infancia y el Colegio Nuestra Señora de la Piedad, ya que se optó por un dispositivo asilar, aunque del segundo lo distinguió su laicidad, carácter mixto y dirección femenina, y de ambos su estatus oficial. A nivel nacional existían instituciones punitivas erigidas por iniciativa estatal, como el Asilo de Reforma de Menores Varones de la Capital fundado en 1898 y la Colonia Agrícola Industrial para Menores Varones de Marcos Paz creada en 1904, a las que se sumó el Instituto Tutelar de Menores en 1918 por impulso del presidente radical Hipólito Yrigoyen, que mostró una actitud más activa en cuanto a la minoridad y a otras cuestiones sociales relativas a los trabajadores que los gobiernos conservadores (Guy, 2011, p. 46; Zapiola, 2019, p. 94). En la provincia de Buenos Aires, algo análogo a la creación del PM se había verificado en 1910 al sancionarse una ley instaurando el Patronato Provincial de Menores durante la gobernación del conservador José I. Arias, aunque hacia 1918 su implementación completa no se había efectuado. (de Paz Trueba, 2018; 2020). En cambio, en municipios bonaerenses no se han registrado historiográficamente hasta el momento creaciones de ese tenor.
Continuando con el avance estatal municipal sobre el área asistencial, el 7 de mayo de 1920 el concejal Jorge Moore secundado por Ramón García (integrantes ambos del Comité Radical) presentó un proyecto para crear la STR, que se trasladó para su estudio a la Comisión de Beneficencia.[18] Luego de algunos desacuerdos y modificaciones que se detallarán en los próximos apartados, la ordenanza se aprobó por unanimidad pero fue vetada por el intendente Espeche (miembro del Club Hipólito Yrigoyen), lo cual obligó a una nueva revisión por parte de la Comisión y al nombramiento de una Comisión de Interpretación. Finalmente, fue sancionada gracias al apoyo que recibió el titular del poder ejecutivo por parte de una mayoría compuesta por los concejales que formaban parte del Club más los socialistas.[19]
Como lo indicaba su nombre, la creación de esa Sociedad de “beneficencia pública” tomaba como modelo la fundación de la Sociedad de Beneficencia de Buenos Aires realizada por Bernardino Rivadavia en 1823, pero sería conducida por varones que tendrían bajo su “patrocinio y superior dirección” a las entidades asistencialistas privadas y al Patronato de Menores.[20] Pese a que abrevaba en preocupaciones extendidas en la época, no se conocen hasta el momento iniciativas de este tipo a escala de la provincia de Buenos Aires ni de sus municipios y a nivel del Estado nacional recién se registrarían en la década del treinta (Guy, 2011, pp. 91-92; Tossounian, 2015, pp. 63-65).
La causa de la creación del PM fue la preocupación gubernamental por la situación de la infancia desvalida, en especial de quienes limosneaban y vagabundeaban por las arterias de la ciudad, y no generó polémica pues la necesidad de contar con más sitios en los cuales depositar a los menores, así como la incumbencia y responsabilidad del Estado municipal en ese sentido, eran aspectos consensuados en el recinto. En cambio, la instauración de la STR se asentó en una combinación de factores más compleja y requirió dirimir disidencias ideológicas y partidarias. El motivo dominante de su erección fue la conveniencia de reorganizar las modalidades a partir de las cuales se subsidiaba a los grupos asistenciales, con el cual se encadenaron otros dos: la insuficiencia de los recursos asignados a la beneficencia y la falta de un asilo para mendicantes adultos y ancianos desvalidos. Más allá de los consensos y disensos, en los procesos legislativos que dieron origen a ambas normas se generaron reflexiones sobre el rol social del Estado municipal en combinación con el accionar privado y sobre la naturaleza de los poderes, que no contradecían pero de hecho excedían la concepción apolítica del municipio como ente administrativo, de regulación y control que se le atribuía normativamente (Ternavasio, 1991).[21]
Inclusión subordinada de las mujeres asistentes
La redefinición del papel del Estado que conllevó la creación del PM requirió decidir quiénes llevarían adelante ese proceso inédito de institucionalización oficial. En lo relativo a la conducción de la entidad, en la ordenanza se encomendó la creación de una asociación a las señoras Flora Black de Moore, Laura Allende de Cordero y Urquiza, María Arbuco de Canessa, Sara M. de Harrington, Rosa Cambours de Dallier, Filomena Hoffman de Bambill, María H. de Harding Green y a las señoritas Esperanza Mux y Elba Ducós. Este grupo compondría la Comisión Directiva del asilo, sobre la cual la Municipalidad se reservaba la superintendencia. Debía redactar estatutos que estarían sujetos a la aprobación del intendente, con quien debían acordar además todo lo necesario para el funcionamiento como la elección del local y el moblaje.[22] Quienes conformarían ese cuerpo directivo estaban relacionadas por vínculos de parentesco o amistad con funcionarios de la época, formaban parte de otras instancias de la sociabilidad asociativa e institucional de la elite y eran figuras destacadas en el mundo asistencial, educativo o cultural.[23]
De acuerdo con concepciones generalizadas en la época, las elites tenían la obligación moral de ejercer la caridad y la filantropía, a lo cual se sumaba en el caso de las mujeres la connotación positiva que implicaba extender a la sociedad sus funciones domésticas y maternales de cuidado. Como señalaría Bambill con posterioridad, para esta fundación se había inspirado en Rivadavia, quien había puesto la Sociedad de Beneficencia bajo la “dirección y cuidado exclusivo, de la mujer”.[24] En consecuencia, las mencionadas fueron elegidas para conformar el elenco dirigente por su pertenencia de clase, en nombre del maternalismo social y reconociendo el rol de recaudadoras y administradoras que ellas y otras mujeres de su entorno venían realizando en otros ámbitos. Sin embargo, ejercerían una función subordinada al Estado, que conservaba el control a través de la aprobación de los documentos estatutarios de la asociación y del ejercicio de una fiscalización sobre la dirección del establecimiento.
Mientras que el diseño de la conducción del PM no encontró objeciones, el de la STR suscitó varios desacuerdos. En la ordenanza vetada se estipulaba que la misma sería administrada por una comisión directiva integrada por siete vecinos distinguidos, a cuyos sentimientos “altruistas” y “de bien público” se apelaba para que aceptaran dicho encargo. Estos serían nombrados por el cuerpo deliberativo, dictarían sus propios estatutos y reglamentos que deberían ser aprobados por el CD y gestionarían la personería jurídica para poder recibir legados y donaciones. El tópico de conflicto fue que, a propuesta de Moore, el texto ya especificaba quiénes la integrarían: Emilio Duprat, Ernesto Parral, Carlos H. Richards, Ramón Olaciregui, Antonio A. Muñiz, Victorino Iraldi y Pedro Forgue, todas figuras destacadas del agro, el comercio y la industria regional.[25] Esto devino en una discusión no sobre las personas seleccionadas sino de tipo procedimental, vinculada con la naturaleza de la división y el equilibrio de los poderes comunales.
Con respecto a lo anterior, Espeche y sus partidarios negaban al Concejo la facultad administrativa de nombrar comisiones pues correspondía al Ejecutivo excepto que la ley la otorgara taxativamente. A esto adhirió el socialismo, a través de José A. Pérez, quien declaró que si bien su partido discrepaba con la existencia de Ejecutivos fuertes aceptaba las normas como estaban formuladas, y de Arrieta, que consideraba –en coincidencia con Bambill- que el veto era legal y contribuía a deslindar y equilibrar ambos poderes. A esto se opusieron los radicales que formaban parte del Comité, como Esandi para quien correspondían al legislativo todas las atribuciones inherentes a los fines de su institución que no estuvieran expresamente delegadas a otro poder, y Tardieu, quien afirmaba que en ese cuerpo residía la soberanía popular. Con esto coincidía Moore, que recordaba que no se había suscitado ninguna discusión al designarse a las dirigentes del Patronato, achacaba el cambio de opinión de los adherentes al Club al deseo de granjearse la buena voluntad de Espeche y denunciaba que éste trataba en forma despectiva al CD. El aludido respondió a estas acusaciones declarando que los años de experiencia política no le habían servido a su contrincante para adquirir habilidad en el manejo de la cosa pública ni para conocer la ley a fin de encuadrar la acción de los poderes dentro de sus respectivas órbitas.[26]
La cuestión, que no remitía a discrepancias de fondo acerca de la creación de la Sociedad sino más bien a una disputa por el poder político municipal, fue zanjada por una votación que resultó favorable al despacho de la Comisión de Interpretación. Esta, luego de analizar el reglamento interno y la Ley Orgánica, había apoyado el planteo del Ejecutivo indicando: “el Honorable Concejo, salvo los casos en que la misma ley se determinan, carece de facultades para ejecutar tales actos de gobierno”.[27] Además, se modificó el texto de la ordenanza de acuerdo al despacho mayoritario de la Comisión de Beneficencia para que la comisión directiva de la STR fuera presidida por el intendente.[28]
Otro foco de tensión con respecto al tema de la dirección de la Sociedad, que no apareció tan abiertamente expresado, tuvo que ver con la atribución solo a varones de la responsabilidad sobre su funcionamiento, ninguno de los cuales ejercía funciones directivas en entidades benéficas. Esto, si bien contrarrestaba con la presencia femenina en la conducción del Patronato municipal y en la de la Sociedad de Beneficencia de Buenos Aires que se tomaba como referencia, era algo acorde con las concepciones de género imperantes que reservaban a los varones los escalones superiores de dirección en todos los ámbitos de la sociedad y las actas no registraron que se hubiera cuestionado en el recinto. Sin embargo, una modificación introducida luego del veto induce a pensar que pudo haber existido un reclamo de mayor participación por parte de quienes actuaban en el mundo asistencial, que predominantemente eran mujeres. En este sentido, junto con la inclusión del Ejecutivo comunal como cabeza del grupo directivo de la Sociedad, la Comisión de Beneficencia propuso permitir la asistencia de una persona representante de cada entidad patrocinada a sus reuniones, con derecho a voz pero no a voto, lo cual fue aceptado.[29]
Además, en el proceso legislativo se evidenciaron en forma paralela tensiones entre liberales y católicos/as en relación a la cuestión de la pérdida o no de independencia de las entidades que quedarían bajo la órbita de la STR, ya que en el proyecto se consignaba que serían incluidas siempre y cuando lo consintieran. Inicialmente se mencionaba a los dos patronatos laicos, y luego se agregó a las Conferencias de Señoras de San Vicente de Paul, que dejarían de figurar en el texto definitivo. Esto último se debió a que, al discutirse en general, Esandi retiró su firma del despacho, alegando que tenía conocimiento de que las integrantes de esa entidad, de gran “arraigo” y “tradición” en la localidad, no aceptarían el patrocinio.[30] Es probable que estas damas discreparan tanto con la conducción enteramente masculina de la sociedad como con las consideraciones anticlericales proferidas en el recinto. Arrieta, en particular, había manifestado que estaba a favor del proyecto porque, precisamente, tendía a “laicizar la protección oficial y a reglamentarla en forma orgánica”.[31] Con estos conceptos había coincidido Moore al reconocer que ese era el verdadero espíritu de la iniciativa y que las facultades otorgadas a la Sociedad no afectarían en forma alguna la autoridad de las asociaciones, con lo cual al parecer también disentían las damas de las conferencias. Estas no solo prefirieron autonomizarse perdiendo la subvención de la que habían gozado durante mucho tiempo sino que fracturaron su lazo con Moore, con quien habían motorizado proyectos de creación de un asilo para pobres en 1908 y 1916.[32]
En suma, al crearse el PM se optó por la gestión asilar en manos de mujeres, lo cual era común en la época, e incluso se ampliaron los márgenes de acción femenina al sumarse una nueva entidad en la que podían desenvolverse, aunque su actuación quedaba sujeta al contralor estatal. Esto al parecer fue aceptado sin resquemores por las designadas y no repercutió negativamente en el resto del universo asistencial pues se trataba de un avance del Estado que no producía modificaciones en la esencia de los vínculos mantenidos con él. En cambio, en el caso de la STR todas las asociaciones e instituciones que recibían fondos públicos deberían decidir si se someterían a ser articuladas por una Sociedad conducida por ciudadanos prominentes, a lo cual se supeditaba la percepción futura de dichos beneficios. Esta entidad, si bien se indicaba que funcionaría sin más limitaciones que las previstas en la norma, tendría al intendente en la cúspide de su conducción y ejercería una vigilancia sobre las entidades, lo que multiplicaba las instancias de supervisión masculina y fue percibido como lesivo de su autonomía por las católicas, aunque no así por quienes conducían los patronatos.
Incremento, centralización y control del financiamiento estatal
Al crearse el PM, quedó claro que optar por la institucionalización estatal como forma de encarar la atención de la infancia desvalida involucraba redefiniciones sobre los fondos públicos destinados a la asistencia. Al aprobarse el artículo referido a su financiamiento, el CD autorizó al Departamento Ejecutivo a invertir quinientos pesos por única vez para su puesta en marcha y doscientos pesos mensuales para los gastos ordinarios.[33] Esto implicaba una reformulación parcial del rol del Estado ya se aumentaba el gasto público para garantizar su funcionamiento, a la vez que continuaba financiando a las entidades privadas. Estas eran alabadas sin fisuras por los concejales liberales, convencidos de que colaboraban “eficientemente” en la obra de beneficencia pública.[34] Una postura minoritaria era la de Arrieta, que recalcaba que sus integrantes pertenecían a la clase rica, generadora de los mismos males que pretendían atenuar, y que muchas veces invertían las asignaciones en cosas superfluas.[35] En consecuencia, este concejal socialista batallaba para reducir la envergadura del sostenimiento que se les brindaba pero pugnaba a la vez para fortalecer el papel del Estado en la atención de necesidades sociales, por lo cual no puso reparos a que se creara y sostuviera una entidad oficial en vez de distribuir más dinero entre las existentes.
Luego de fundado el PM, se añadió la asignación correspondiente a este en el presupuesto pero se mantuvieron las demás subvenciones, becas y socorros como hasta el momento (Gráfico 1). En consecuencia, no cesaron los planteos disidentes de Arrieta, quien insistía en la necesidad de que el Estado ejerciera la caridad con fondos públicos y creara instituciones propias, pero no consentía que subsidiara entidades benéficas laicas o confesionales sobre las cuales no ejercía suficiente vigilancia. Pese a que no se eliminaron las asignaciones a los emprendimientos privados, se consensuó que se debía reorganizarlas e incrementarse el control sobre su empleo, por lo cual prosperó la iniciativa de crear la STR.
Gráfico 1. Montos desagregados del presupuesto destinado a subvenciones, becas y beneficencia pública [36]
Fuente: elaboración propia a partir de AHCD, Actas de Sesiones, Libros 12 a 15, 1917- 1920.
La ordenanza estipulaba que, además de abarcar las asociaciones e instituciones existentes, la STR también tendría como destinatarias a las que se constituyeran con posterioridad, como un asilo de ancianos y desvalidos que se sumaría al PM y luego de cuya creación se dictaría una norma prohibiendo la mendicidad. Esto iba unido a la planificación de un aumento sustancial de los recursos provistos por el Estado, lo cual muestra que para los concejales la esfera asistencial debía continuar creciendo para satisfacer las necesidades sociales. Ese consenso flaqueó cuando el intendente declaró que, a su criterio, la medida era inadecuada para la solución “racional” de un problema ya resuelto por las sociedades de beneficencia que recibían el auxilio comunal. Moore tomó la palabra para cuestionar esa interpretación de la realidad, manifestando su “asombro ante la afirmación del señor Intendente de que no hay cuestión social alguna que resolver”.[37] Finalmente primó la convicción, a la cual Espeche terminó adhiriendo, de que los problemas sociales no serían saldados con la configuración vigente del área asistencial y que la creación de la STR era pertinente. El apoyo que, según manifestaron Arrieta y Moore, había recibido la medida por parte de la opinión pública expresada en la prensa puede haber incidido sobre su cambio de postura.[38]
En el articulado de la ordenanza se indicaba que la Sociedad distribuiría entre sus integrantes los fondos de los que dispusiera, en la proporción que correspondiera según su criterio, y se especificaba que “tratará de obtener todos los recursos necesarios para que dichas sociedades puedan cumplir eficientemente sus respectivas misiones de beneficencia.”[39] Esos montos estarían compuestos por una suma que le asignaría anualmente la Municipalidad (de $20.000 como mínimo), subvenciones que obtuvieran de los gobiernos de la nación y la provincia, y suscripciones, legados y donaciones particulares. En parte, esto pudo estar favorecido por la confianza reinante en una mejoría de la renta luego de la crisis, ya que al prever las erogaciones para 1920, los integrantes de la Comisión de Presupuesto habían señalado que “la vida económica del país trastornada por la guerra, está casi normalizada.”[40] En consecuencia, se suspendían los subsidios previstos hasta el momento, se centralizaba su otorgamiento y se abría la posibilidad de recepcionar fondos de diversas procedencias. El aumento sustancial del dinero asignado es un indicador concreto de la intención de acrecentar la presencia financiera del Estado municipal (Gráfico 2).
Gráfico 2. Monto total del presupuesto destinado a subvenciones
Fuente: elaboración propia a partir de AHCD, Actas de Sesiones, Libros 12 a 15, 1917- 1920.
En suma, con la creación del PM se reconfiguró la gravitación económica estatal al asignarse fondos para el funcionamiento de una institución oficial en el campo de la minoridad. Sin embargo, esto no implicó una redefinición de la noción de beneficencia pública, pues la misma continuaba aludiendo a una trama de acciones vinculadas al bien público solventadas por el Estado y por particulares asociados. Por su parte, la creación de la STR, aunque seguía trasuntando la idea consensuada de que la problemática de la mendicidad debía resolverse con un conjunto de instituciones públicas y privadas que proveyeran asilo a los menores y asociaciones que atendieran la pobreza en general, tendió a fortalecer el papel estatal aún más en dirección a incrementar, centralizar y racionalizar la entrega de fondos públicos.
Consideraciones finales
Hacia fines de la década de 1910, en un contexto en el que la modernización acelerada había sido puesta en jaque por la crisis económica y la pauperización, se crearon dos agencias estatales en Bahía Blanca: el PM y la STR. Esto conllevó redefiniciones sobre las formas de intervención del Estado municipal en lo atinente a la cuestión social y su relación con las asociaciones e instituciones privadas. Sin problematizar la fórmula administrativista que adjudicaba a la gestión local atribuciones para asistir a la población, en la práctica se diseñaron nuevas funciones y se extendieron los alcances del poder de la comuna.
La noción de beneficencia pública encerraba definiciones sexuales que comprometían a las mujeres a secundar al municipio en las tareas de asistencia con su trabajo voluntario y no remunerado, acatando las prescripciones que ligaban la esencia femenina a las tareas de cuidado familiar y social. En esta etapa, estas concepciones de género apuntaron a reforzar la participación y el acceso a recursos pero también la subalternidad de aquellas que entraban en contacto con el Estado. Ambas ordenanzas colocaban el desenvolvimiento de las benefactoras bajo creciente supervisión masculina, lo cual contrastaba con la autonomía que caracterizaba a muchos de sus emprendimientos. Si bien dicha noción continuó refiriendo a una mixtura de acciones públicas y privadas, existió una intención de incrementar la presencia, el rol financista y el control del Estado municipal sobre las asociaciones e instituciones. En consecuencia, este pasaría de actuar como un soporte de las mismas a través de subvenciones otorgadas discrecionalmente y sin planificación, a sumar un asilo y una sociedad que las articularía. Este avance, pese a su gran significancia, era incipiente, pues el Estado no tomaría totalmente en sus manos la solución a los problemas de la pobreza y la infancia desvalida, sino que la dejaría en gran parte en manos de agrupaciones laicas y religiosas con las cuales estaba conectado.
Si bien los radicales fueron los promotores de esas iniciativas, el apoyo de los concejales socialistas fue decisivo, más aún cuando los enfrentamientos entre las fracciones que nucleaban a los primeros hicieron peligrar la creación de la STR. Se advierte entonces la existencia de una voluntad política de intervención en lo social que trascendía lo partidario e ideológico y enraizaba también en trayectorias y convicciones personales. La confluencia en el gobierno de figuras como las de Moore, Bambill y Arrieta, que bregaban por una responsabilidad mayor del Estado en la resolución de problemas que aquejaban a la población, generó un marco propicio para la concreción de los procesos de formalización analizados, que tenían como antecedentes proyectos del primero frustrados hasta el momento y como contexto una situación de crisis.
Las ordenanzas fueron sancionadas como consecuencia de diagnósticos y propuestas de intendentes y concejales pero no sin incidencia de las benefactoras, que encontraron canales para introducir sus voces en el recinto pese a que no contaban formalmente con derechos políticos e incidieron en la resolución de procesos legislativos que les atañían. Al fundarse el Patronato, el rol de las designadas para conducirlo se aceptó desde el principio como supeditado al Estado, mientras que en la formulación de la Sociedad se evidenció una escisión, ya que algunas estaban dispuestas a consentir el patrocinio y otras se mostraban en desacuerdo con el mismo. Esto impactó en los intercambios del cuerpo deliberativo y las normas fueron la resultante de una combinación entre los intentos aceptados de avance estatal de signo masculino y la defensa de esferas y formas de acción tradicionalmente femeninas.
Más allá de la voluntad política expresada en el proceso legislativo y la letra de ambas ordenanzas, resta indagar en futuros trabajos las vicisitudes que conllevó la puesta en marcha de las dos entidades, a fin de evaluar sus alcances efectivos, el grado en que el nacimiento de la STR en medio de discrepancias partidarias condicionaría a futuro su implementación, y cómo impactaría el ensanchamiento de la militancia católica femenina en la década de 1920 sobre las relaciones de fuerzas armoniosas y en tensión que constituían el sistema benéfico asistencial mixto.
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